Le marché intérieur est indéniablement un « mode de vie ». Il est considéré comme l’un des piliers historique de l’intégration de l’Union européenne. C’est aussi le noyau dur d’un droit européen économique ouvert sur l’espace économique européen, à côté du noyau dur d’un droit européen des droits de l’homme. Le concept de marché intérieur est la création intellectuelle de la Commission Jacques Delors, souvent considéré comme un des plus charismatiques président de la Commission européenne. Concept né lors de l’adoption de l’Acte Unique européen, le concept de marché intérieur s’est définitivement substitué à celui du Marché commun lors de l’adoption du Traité de Lisbonne. Cité 54 fois dans le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le concept de marché intérieur irrigue tout le droit et les politiques internes de l’Union. Pourtant, la définition du marché intérieur n’a pas fait l’objet de modification depuis son origine. Actuellement au cœur de la « polycrise actuelle » de l’Union européenne, selon l’expression consacrée empruntée à Jean-Claude Juncker, le concept de marché intérieur souffre d’un défaut conceptuel originel, qu’il convient d’expliquer et, sans doute de dépasser.

La définition du marché intérieur souffre d’un défaut conceptuel

Le marché intérieur est « un espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes des services et des capitaux est assurée… ».

Cette définition repose sur quatre mythes qui font que la notion de marché intérieur est devenue d’un emploi contreproductif.

Mythe n°1 : L’abolition des frontières intérieures

La définition du Traité repose sur l’idée fausse de la suppression des frontières intérieures. En réalité, seuls les contrôles aux frontières intérieures ont été supprimés. Ce principe d’ouverture des frontières est, par ailleurs, entouré de deux types d’exceptions. Il ne concerne que certaines frontières, mais surtout les États membres peuvent réintroduire des contrôles, notamment pour des raisons d’ordre public. Cette définition abusive alimente l’imaginaire d’une Europe passoire, espace ouvert à toutes les dérives, à laquelle la consécration ultérieure d’un espace de liberté de sécurité et de justice n’a pas su apporter de réponses suffisantes.

Mythe n°2 : Le parallèle avec l’intérieur étatique

La référence « intérieur » dans le concept de marché intérieur s’appuie sur l’idée que la circulation au sein de l’Union européenne doit être aussi fluide qu’à l’intérieur d’un État. Le commerce interétatique est ainsi mis en miroir avec le commerce intra voire infraétatique. L’usage du vocable « intérieur » instille l’idée qu’au-delà de la dilution de l’Etat dont les frontières fonctionnelles et géographiques auraient été supprimées, l’objectif final de la dynamique du marché intérieur est de devenir un État par le biais d’une intégration économique. Cette symbolique de l’intérieur alimente la possibilité de plaquer le modèle étatique sur celui de l’Union. Cela conduit à entretenir la négation de la nature spécifique actuelle de l’Union. De là, les questionnements existentiels récurrents sur l’Union est-elle un marché ou est-elle une puissance?

En outre, l’intérieur se définit par opposition avec un extérieur. Cette approche laisse à penser que le marché intérieur permet une sorte de protectionnisme économique européen, alors même que, les acteurs économiques des États tiers peuvent tout autant être bénéficiaires du marché intérieur.

Mythe n°3 : L’autorégulation par les libertés de circulation

L’idée sous-jacente du marché intérieur est d’éliminer les entraves aux échanges au sein de l’Union, créant ainsi des besoins d’harmonisation devant pousser les États membres au rapprochement de leurs législations. Au-delà d’un objectif de décloisonnement des marchés, partagé avec le droit de la concurrence, les libertés de circulation visent à ordonner la pluralité des règlementations et de compétences nationales au sein de l’Union européenne, voire à répondre à un certain nombre de situations engendrées par les possibilités de mobilité. La consécration du principe de reconnaissance mutuelle constitue l’une des illustration de cette vocation régulatrice. Cette régulation par l’élimination des entraves au sein du marché intérieur n’est pas toujours suffisante, et la résistance des États aux besoins d’harmonisation a eu les effets négatifs que l’on connaît. Les travaux récents coordonnés par les professeurs Eric Carpano, Manuel Chastagnaret et Emmanuelle Mazureck permettent de mieux comprendre et de mesurer « cette concurrence réglementaire, sociale et fiscale dans l’Union européenne ».

Mythe n°4 : L’achèvement possible

L’achèvement du marché intérieur initialement proposé par l’Acte Unique européen n’a pas eu lieu, et pour cause, l’objectif fixé est inatteignable. Pourtant, la leçon n’a été que partiellement tirée par le rapport Monti. Le concept de marché intérieur devenu encombrant, après l’échec des référendums sur le Traité établissant une Constitution pour l’Europe,  la Commission lui préfère celui de marché unique. Le choix de l’adjectif est opportun, il permet de marquer la spécificité de cette construction et, renvoie à l’unité du marché. Cela dit, le terme est galvaudé. Marché intérieur et marché unique sont souvent assimilés. Ils sont souvent sectoriellement déclinés, en marché intérieur des transports, des télécommunication, de l’énergie, et récemment en marché unique du numérique, etc.

Peut-être serait-il temps d’admettre que le concept de marché intérieur, tel que défini par le Traité est aujourd’hui dépassé.

Le marché intérieur : un concept dépassé

La définition donnée par les traités du concept de marché intérieur est dépassée pour quatre raisons principales.

Premièrement, la définition ne rend plus compte de la richesse actuelle du processus d’intégration. Le marché intérieur avait été conçu comme une étape qui a été supplantée par d’autres étapes : celle de l’Union économique et monétaire, celle de l’espace de liberté de sécurité et de justice.

Deuxièmement, la définition proposée met uniquement l’accent sur une définition de l’intégration négative par la suppression des obstacles étatiques aux libertés laissant de côté la dimension d’intégration positive notamment à travers le recours à l’harmonisation mais aussi le développement de nouvelles politiques internes.

Troisièmement, la définition laisse à penser que les quatre libertés de circulation qu’elle évoque bénéficient d’un régime commun. Si cela est vrai pour partie, le développement et les compléments apportés par l’harmonisation et les autres étapes de l’intégration de l’Union européenne précitées, nécessiteraient aujourd’hui de distinguer, de plus en plus, chacune de ces libertés.

Quatrièmement, le traitement des libertés de circulation sous l’angle unique du marché ne rend pas compte de leur indéniable portée politique. Le droit prétorien du marché intérieur nécessite un nouveau souffle pour (re)trouver sa cohérence. C’est peut-être là aussi une illustration des limites de la politique dite des petits pas et de l’approche néofonctionnaliste. Peut-être serait-il temps d’admettre que le concept de marché intérieur, tel que défini par le Traité doit être dépassé.

Le marché intérieur : un concept à dépasser

Une première forme de dépassement doit-être envisagé dans la manière d’enseigner le droit matériel de l’Union européenne. Certains ont ouvert la voie. Les professeurs Claude Blumann et Louis Dubouis dans leur ouvrage ont su montrer l’intérêt d’organiser la matière en traitant des personnes, des marchandises, des services en y intégrant non seulement les libertés, mais aussi leurs politiques d’accompagnement.

Les récents travaux coordonnés par les professeurs Loic Azoulai, Etienne Pataut, et Ségolène Barbou Des Places ont su nous montrer la richesse d’une approche du droit des personnes de l’Union européenne.

La seconde forme de dépassement pourrait passer par un toilettage du Traité.

Actuellement, l’espace de circulation des personnes précède le marché intérieur dans l’ordre des objectifs assignés à l’Union européenne à l’article 3 du TUE. En outre, ce même marché intérieur est en tête des politiques et actions internes de l’Union européenne dans le TFUE. Le professeur Marc Fallon avait fait des propositions lors des vingt ans du marché intérieur pour prolonger cette logique. Il suggérait de « sortir les dispositions relatives aux « personnes » pour les insérer dans la deuxième partie du Traité consacrée au principe de non-discrimination et citoyenneté européenne. » (Fallon M., 1992-2012 : État des lieux et enjeux du droit du marché intérieur p. 48)

D’une manière plus générale, il s’agirait de mettre de la cohérence dans le Traité en rendant visible et lisible la place actuelle des personnes, au sein d’un droit matériel de l’Union. L’Union européenne forte ses valeurs est appelée par ses peuples à se recentrer sur cette finalité humaine. N’est-ce pas là, le sens du préambule de la Charte des droits fondamentaux qui affirme que, l’Union européenne « place la personne au cœur de son action en instituant la citoyenneté de l’Union et en créant un espace de liberté, de sécurité et de justice » ? N’est-ce pas également le sens de ce « mieux d’Europe » qui se dégage de la déclaration de Rome ?  N’est-ce pas, enfin, le sens de l’affirmation passée inapperçue du Parlement europeén qui « estime que le 60e anniversaire du traité de Rome serait un moment approprié pour lancer une réflexion sur l’avenir de l’Union européenne et convenir d’un projet pour les générations actuelles et futures de citoyens européens menant à une Convention dans le but de préparer l’Union européenne aux décennies à venir »

On pourrait souhaiter qu’une telle mise en cohérence, soit aussi une préoccupation des États membres lors des futures révisions.

Olivia Tambou, Maître de Conférences en droit à l’Université Paris-Dauphine, éditrice de blogdroiteuropéen

Pour aller plus loin :

• Fallon M., 1992-2012 : État des lieux et enjeux du droit du marché intérieur in Michel V. (dir.) 1992-2002 : 20 ans de marché intérieur. Le marché intérieur entre réalité et utopie, Bruylant 2014
• Azoulai L., Barbou Des Places S., Pataut E., (Ed.), Constructing the person in the EU law : Rights, Roles, Identities, Oxford ; Portland, Oregon : Hart Publishing, 2016
• Carpano E., Chastagnaret M., Mazuyer E., La concurrence réglementaire, sociale et fiscal dans l’Union européenne, Larcier 2016
• Blumann C., Dubouis L., Droit materiel de l’Union européenne, LGDJ 7^ème édition 2015
• Loïc Azoulai, (ed.) L’entrave dans le droit du marché intérieur, Collection droit de l’Union européenne dirigée par Fabrice Picod, Bruylan 2011

Re(voir) l’ensemble des post de notre rubrique Anniversaires: 60 ans du Traité de Rome