Les nouvelles règles de discipline budgétaire de l’UEM, telles qu’issues des réformes législatives de 2011 (Six-Pack) et de 2013 (Two-Pack), sont en passe de subir leur baptême du feu. Le 15 octobre dernier, le gouvernement italien a transmis à la Commission son projet de plan budgétaire (PPB) pour l’année 2019. Celui-ci s’écarte significativement et manifestement des objectifs budgétaires convenus entre l’Italie et ses partenaires lors de la session du Conseil Ecofin du 13 juillet 2018. Les dépenses publiques primaires sont en très forte hausse (2,7%) alors qu’elles devaient être stabilisées, ce qui conduit à dégrader le solde budgétaire structurel⁽*⁾. La capacité du pays à réduire le niveau considérable de sa dette publique (2 314 milliards d’euros, soit 131% du PIB) est remise en cause. Enfin, les prévisions macroéconomiques sous-jacentes aux perspectives budgétaires pour 2019 n’ont pas été approuvées par un organisme indépendant, en l’espèce l’Ufficio parlamentare di bilancio, l’équivalent français du Haut Conseil pour les Finances publiques. Face à ce que le commissaire européen aux affaires économiques et financières, Pierre Moscovici, a qualifié d’une « situation sans précédent dans l’histoire du Pacte de stabilité et de croissance », le Président du Conseil italien, comme les responsables des deux partis de la coalition gouvernementale, ont opposé la raison du peuple souverain à « l’irraison » de la règle de droit européenne.

L’efficacité limitée de la discipline des marchés

L’on sait la fragilité du pilier économique de l’UEM : la conservation, par les États membres, de leurs compétences pour définir et conduire leurs politiques économiques est modestement contrebalancée par un mécanisme disciplinaire reposant sur la double contrainte des marchés financiers et des procédures d’encadrement des politiques économiques. L’inquiétude des investisseurs a produit quelques effets sur la politique italienne, lors de la formation du gouvernement. Envisagé initialement au ministère de l’Economie et des Finances, Paolo Savona, économiste eurosceptique favorable à la sortie de l’Italie de la zone euro, est écarté au profit de Giovanni Tria, pour hériter finalement du ministère des Affaires européennes. Un choix qui conduit à détendre les taux exigés sur les titres de dette publique à 10 ans. À partir de la mi-août, la préparation de la mise à jour de la loi de programmation budgétaire quadriennale (Documento di Economia e Finanzia, DEF) provoque de nouvelles tensions, les marchés redoutant le coût, estimé à 100 milliards d’euro, de la mise en œuvre des promesses de campagne du mouvement 5 étoiles et de La Ligue. En défendant un déficit public creusé à 1,6% du PIB, soit une situation intermédiaire entre le respect de la recommandation du Conseil de juillet (0,8%) et l’application du programme de coalition (2,4%), Giovanni Tria rassure les investisseurs et veut limiter les tensions avec la Commission et les partenaires européens. Les arbitrages définitifs ne lui sont pas favorables, poussant au plus haut les taux à 10 ans et l’écart (de plus de 300 points) avec le Bund allemand, le titre de référence dans la zone euro. Une tendance que renforcent les évaluations négatives des principales agences de notation du crédit.

Un objectif, plusieurs interprétations : l’enjeu de la flexibilité

L’impact relatif de la discipline des marchés peut-il être compensé par les règles du Pacte de stabilité et de croissance, en particulier son volet préventif ? Il est permis d’en douter, selon un rapport publié par la Cour des comptes européenne la veille de la réunion du Conseil ECOFIN de juillet dernier. Parmi les principaux reproches formulés, la tolérance excessive dont la Commission aurait fait preuve à l’égard des écarts entre les performances des États membres et leurs objectifs budgétaires structurels à moyen terme (OMT). Ce faisant, « les règles d’exécution arrêtées par la Commission et ses décisions opérationnelles ne garantissent pas la réalisation de l’objectif premier du règlement, à savoir que les États membres convergent vers leur OMT dans un délai raisonnable. » Dans sa réponse reproduite en annexe du rapport, la Commission écarte ces critiques et fournit, en même temps, la clé de compréhension des négociations en cours avec la République transalpine : « une application prudente des règles budgétaires [est] opportune pour faire en sorte que des ajustements budgétaires d’une ampleur excessive ne mettent en péril un redressement qui [est] encore fragile. » Dit autrement, l’OMT doit être atteint sans préjudice des conditions de reprise économique, il doit viser « une politique budgétaire et socioéconomique viable ». C’est souligner, ainsi que le fait le comité budgétaire européen dans son rapport annuel 2018, la tendance observable dans l’application du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) d’un rééquilibrage entre les préoccupations économiques et celles strictement budgétaires – lesquelles étaient dominantes jusqu’à peu. Appliquée au bénéfice de la Slovénie et de l’Italie en 2017, cette nouvelle approche a été consolidée en mai 2018 par l’introduction d’une nouvelle annexe dans le Vade Mecum sur le PSC, intitulée Implementation of discretion in the Autumn 2017 fiscal surveillance exercise.

Ainsi, en 2016 et 2017, la fragilité de la reprise économique, l’engagement d’un certain nombre de réformes structurelles et l’impact budgétaire de l’afflux de migrants et de la protection contre les risques sismiques, ont permis à l’Italie de s’écarter du niveau d’ajustement nécessaire à la réalisation des OMT. Conséquemment, le programme de stabilité pour 2018 a reporté d’un an la présentation d’un solde structurel à l’équilibre et prévoyait un effort d’ajustement de 0,1% en 2018, 0,6% en 2019 et 0,5% en 2020. En juillet dernier, tout en notant l’existence d’un risque d’écart important par rapport à cette trajectoire, le Conseil invitait l’Italie à maîtriser ses dépenses publiques pour réaliser un ajustement annuel de 0,6% en 2019. Dans ce contexte, le gouvernement italien cherche depuis à valoriser la dimension socioéconomique des mesures envisagées pour bénéficier de la tolérance du Conseil et de la Commission. Accessoirement, Rome souligne aussi les reports répétés dont a bénéficié la France à partir de 2009 et conteste la pertinence de l’évaluation des institutions européennes, car fondée sur un document transmis par le gouvernement sortant. La recommandation du Conseil de juillet fut néanmoins approuvée à l’unanimité.

La logique disciplinaire face à la contrainte politique

Quelle suite envisageable à ce débat ? Sur le fond, les réformes invoquées par Rome pour justifier les écarts budgétaires ne relèvent pas de celles retenues au titre de la flexibilité. En revanche, la situation économique de l’Italie, telle qu’elle ressort de l’output gap ou l’écart entre le niveau de croissance réelle et celui de croissance potentielle, justifierait un certain écart (0,25%) par rapport aux objectifs antérieurs. De fait, dans un courrier en date du 30 octobre adressé au directeur du Trésor italien, la Commission invitait l’Italie à préciser les « facteurs pertinents » pouvant justifier les écarts budgétaires. Ceci étant, la flexibilité des règles du PSC est limitée et l’on entrevoit mal qu’elle puisse être étirée à l’infini. Autant suspendre l’application du PSC. Quant aux prochaines étapes, elles consisteront en la présentation d’un projet de plan budgétaire révisé le 13 novembre. Sauf retournement de situation, les écarts en termes d’ajustement structurel et déficit public resteront trop importants pour être approuvés par la Commission. Un nouvel avis négatif sera adopté par la Commission le 21 novembre, rendu public pour alerter les marchés et l’opinion, et examiné par l’Eurogroupe du 3 décembre prochain. La DEF sera votée par le parlement italien, en intégrant les nouvelles orientations budgétaires et le budget pour 2019 adopté dans la foulée. Le non-respect significatif de la recommandation du Conseil de juillet par la DEF et le budget 2019 fondera la Commission à adresser un avertissement à l’Italie sur le fondement de l’article 6(2) du règlement (UE) n°1466/97. Dans un délai d’un mois, le Conseil (et l’Eurogroupe) examinera la situation et adressera une recommandation à Rome pour qu’il soit remédié aux écarts constatés dans un délai maximum de cinq mois. Au terme de ce délai, en l’absence de mesures correctives prises, le Conseil adoptera une décision constatant le défaut d’action de l’Italie et pourra l’accompagner d’une nouvelle recommandation détaillant les mesures à prendre ; en application du règlement (UE) n°1173/2011, cette décision ouvrira un délai de vingt jours au terme duquel le Conseil décidera d’imposer un dépôt portant intérêt et s’élevant au plus à 0,2% du PIB de l’année précédente.

La longueur des délais de chacune de phases de cette procédure souligne le souci des institutions européennes de convaincre plutôt que de contraindre les autorités budgétaires nationales. S’il a appuyé l’avis de la Commission, l’Eurogroupe a aussi souligné à l’issue de sa réunion du 5 novembre que le dialogue entre Bruxelles et Rome devait continuer. Autant de temps gagner par le gouvernement Conte jusqu’aux élections européennes de mai prochain. Le risque d’une poussée massive des courants populistes ne plaide politiquement pas pour une approche tout en force (du droit) de l’Union dans ce dossier, est-il espéré. Consciente de ce risque, la Commission pourrait accélérer le tempo et déclencher le volet correctif de la procédure concernant les déficits publics excessifs dès fin novembre, sur la base du niveau élevé et croissant de la dette publique et non de la violation de la recommandation du Conseil de juillet.

Au-delà des subtilités procédurales, la situation italienne expose surtout les limites du droit de l’Union pour orienter efficacement les politiques budgétaires nationales. Dépasser ce type de difficulté (récurrente) exigerait de repenser en profondeur la gouvernance économique européenne, d’attribuer une compétence matérielle limitée et non plus seulement de coordination à l’Union pour encadrer les politiques économiques nationales, de renouveler les conditions de la démocratie budgétaire. Une perspective malheureusement bien éloignée aujourd’hui, tant les réflexions sur l’avenir de l’UEM paraissent au point mort et l’envie de progresser portée par des responsables politiques de moins en moins nombreux.

⁽*⁾ Le solde budgétaire structurel correspond au solde corrigé des variations conjoncturelles, déduction faite des mesures uniques et temporaires.

Frédéric Allemand, Chercheur associé, Institut Robert Schuman, Faculté de droit, d’économie et de finances, Université du Luxembourg, Maître de conférences, SciencesPo Paris