Le 19 novembre 2025, la Commission européenne a publié un ensemble de propositions de modernisation du corpus réglementaire numérique. Ce train de réforme ambitionne de remédier aux manquements recensés par le rapport Draghi. Il s’attaque aux charges administratives et aux incohérences réglementaires dans ce domaine afin d’améliorer la compétitivité des entreprises européennes. Au cœur de ce paquet numérique figure deux propositions de règlement omnibus numérique :

• L’omnibus numérique qui selon la Commission européenne comporte un ensemble « d’amendements techniques d’un large corpus de législation numérique » (p.2) principalement en matière de protection des données à caractère personnel, de libre circulation des données et de cybersécurité.
• L’omnibus numérique sur l’IA qui se concentre sur des amendements du règlement européen sur l’IA (RIA)

Pour fêter son dixième anniversaire, blogdroiteuropéen, vous propose une série de posts pour comprendre la portée des réformes envisagées. Ces propos introductifs ont un double objectif. Il s’agit de questionner du point de vue institutionnel la nature même de ces omnibus numériques afin de poser le cadre des réflexions futures qui éclaireront leurs significations matérielles. Dans ce contexte, deux raisons incitent à s’intéresser aux omnibus numériques. D’une part, la méthode même des omnibus pose question. Il s’agit de prendre un peu de recul en replaçant ces omnibus numériques dans la construction actuelle du modèle règlementaire européen. (Part 1) D’autre part, les omnibus numériques interroge la cohérence d’une réforme au regard de ses objectifs qui apparaissent essentiellement économiques. (Part.2)

1. Qu’est-ce qu’un omnibus?

Le choix même du terme omnibus pour qualifier les propositions de réformes du corpus réglementaire numérique invite à préciser ce qui distingue une proposition d’omnibus d’une proposition classique.

Trois caractéristiques se dégagent de la lecture des propositions de la Commission.

Premièrement, l’omnibus est une proposition de la Commission européenne qui réunit en un seul texte une série d’amendements hétérogènes.

La proposition d’omnibus numérique comporte 9 articles, chacun modifiant un série d’articles de neufs textes du droit du numérique (règlement sur les données, règlement sur la gouvernance des données, RGPD, règlements sur les données à caractère personnel au sein des institutions et agences de l’UE, directive e-Privacy, directive NIS 2 sur la cybersécurité, règlement IDAs sur l’identification électronique, règlement Dora sur la résilience opérationnelle numérique du secteur financier, directive sur la résilience des entités critiques). La proposition d’omnibus numérique est ensuite complétée par un article qui abroge quatre textes (le règlement sur la gouvernance des données, la directive sur l’Open Data et le règlement sur la libre circulation des données non personnelles et le règlement Platform to Business) qui font l’objet d’une consolidation dans nouveau règlement sur les données et une disposition finale classique concernant son entrée en application.

La proposition d’omnibus numérique sur l’IA comporte uniquement deux articles au-delà du traditionnel article sur son entrée en vigueur et application. L’article premier apporte de nombreuses révisions du règlement sur l’IA, alors que le second article propose des modifications sectorielles visant à mieux articuler le RIA avec la singularité des règles de l’aviation civile. Il s’agit pour l’essentiel de préciser que lorsque la Commission européenne adopte des actes d’exécution, des actes délégués relatifs à des systèmes d’IA intégrés à certains produits (simulateurs de vols, exploitation d’aéronefs…) ou services (formation du personnel, exploitation d’aérodromes, prestations de services d’assistance en escale …) ces derniers doivent prendre en compte les exigences essentielles des systèmes d’IA à hauts risques précisées dans le RIA.

Deuxièmement, l’omnibus s’affirme comme un nouvel instrument de simplification et relève d’un programme mesures étroitement liées au rapport Draghi. Ainsi, en 2025, la Commission s’est enorgueillie d’avoir proposé 10 omnibus couvrant des domaines aussi variés que la sécurité des denrées alimentaires et des aliments pour animaux, le secteur automobile, les charges administratives dans la législation environnementale, le numérique, les exigences et procédures applicables aux produits chimiques, la défense, la politique agricole, le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières et les investissements. Ces chiffres qui donnent le vertige révèlent un changement de paradigme. Jusqu’à présent le recours à des législations omnibus dans l’UE était anecdotique. (voir notamment dans le domaine de la protection du consommateurs, de la PAC). Pour autant, la procédure tant d’élaboration que d’adoption des omnibus ne fait pas vraiment l’objet d’une codification particulière.

Troisièmement, l’omnibus se caractérise par la multiplication de techniques législatives pour garantir son adoption rapide. S’intéresser aux législations omnibus invite ainsi à interroger l’évolution de la fabrique du droit de l’UE européenne dans le contexte du Mieux légiférer. Deux observations peuvent être faites.

Premièrement, les propositions d’omnibus font l’objet d’un processus d’élaboration à la transparence relative. Elles attestent d’une délimitation parfois arbitraire du périmètre de la réforme proposée par la Commission européenne. Elles sont fondées sur des consultations, des dialogues organisés avec des parties prenantes, contrôlés par la Commission pour légitimer ses propositions, des études non rendues publiques avec un simple renvoi général à des documents de travail faisant des synthèses de ces démarches. En revanche, les propositions d’omnibus n’ont donné lieu à aucune étude d’impact préalable. Pourtant, cette exigence a été encore rappelée dans la boite à outils mieux légiférer renouvelée en décembre 2025 (Better regulation toolbox, December 2025). La Commission assume cet écart en affirmant de manière péremptoire que s’agissant de modifications « ciblées et de nature technique » … elles « ne se prêtent pas à de multiples options stratégiques qui pourraient être testées et comparées de manière significative … ». (Proposition de règlement Omnibus numérique p. 15-16 pour une formule très proche cf.  proposition de règlement omnibus numérique sur l’IA p.7).

Deuxièmement, la procédure d’adoption des omnibus est une procédure législative ordinaire avec l’utilisation désormais classique du trilogue afin de pouvoir adopter le texte en première lecture. Seule originalité : l’utilisation au sein de chaque co-législateur de procédures d’urgence pour accélérer encore l’adoption. Grâce au recours de l’ensemble de ces techniques, en décembre 2025, les quatre premiers omnibus avaient déjà été adoptés selon cette procédure TGV, alors que la durée moyenne d’adoption d’un règlement ou d’une directive est plutôt de deux ans. Un accord politique se dégage entre les institutions pour que l’ensemble des omnibus en attente soit adopté d’ici la fin de l’année 2026.

Pourquoi la procédure d’omnibus inquiète ?

A l’échelle des États qui l’utilisent depuis les temps romains (Alemano SSRN 2025 p. 6), cette technique de législation par omnibus a toujours soulevé de nombreuses critiques (Ittai Nar-Siman-Tov 2021 p. 2). La première étant que le principe même de ces lois fourre-tout est de traiter un ensemble hétérogène de sujets qui rend difficile d’apprécier la portée générale du texte proposé. L’approche sectorielle choisie par la Commission pour proposer des paquets législatifs omnibus rend encore moins aisé d’évaluer globalement et précisément la légalité et la légitimité du recours à cette technique. Les posts qui suivront permettront de mieux saisir en quoi les modifications proposées entachent la cohérence de l’acquis numérique sous couvert d’amendements techniques et ciblés. Les analyses actuellement disponibles se sont surtout concentrées sur le premier omnibus relatif à la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises et au devoir de vigilance des entreprises en matière de durabilité. 

Pour autant, certaines inquiétudes semblent transposables au paquet numérique. (En ce sens cf. (Goda Skiotytė, Audronė Sadauskaitė, 2026 p. 12). La première critique est celle de l’absence d’étude d’impact alors même que ces textes ont une large portée. Alberto Romano soutient que cette lacune pourrait porter atteinte au principe de proportionnalité consacré à l’article 5§4 TUE et son protocole 2 (Alemano SSRN 2025, Alemano Verfassungsblog 2025). De son côté, le médiateur européen a été saisi de plaintes à propos de cet omnibus environnemental, mais aussi de deux autres propositions de textes n’ayant pas fait l’objet d’une étude d’impact. Dans ces cas la Commission invoquait l’urgence politique pour ne pas se conformer à ses principes Mieux Légiférer. Le médiateur a considéré que « L’absence de définition de l’«urgence» dans les règles Mieux légiférer, qui permet à la Commission de déroger aux exigences qu’elle a imposées à ses propres activités législatives, nuit à la prévisibilité, à la cohérence et à la sécurité juridique et ne saurait donc constituer une bonne administration. » (p.54) En pratique, la réalisation d’études d’impact est devenue une exception ces dernières années. En 2024, 85% des propositions législatives n’ont pas été accompagnées par une étude d’impact. L’absence d’étude d’impact, le recours aux procédures d’urgences et aux trilogues rendent particulièrement opaque la traçabilité de l’origine des modifications proposées et difficile la participation citoyenne. (En ce sens ici)

Le recours aux omnibus en 2025 est annonciateur de la manière dont la Commission entend faire évoluer la nécessité des études d’impacts et plus globalement les principes de Mieux légiférer. Dans sa récente consultation sur Mieux légiférer la Commission annonce clairement que le réexamen du cadre de Mieux légiférer est justifié car il comporte « des évaluations complexes, des plans de qualité et des analyses d’impacts » qui ne permettent pas à la Commission de prendre des « mesures rapides et décisives » (p.1) alors que le contexte géopolitique l’exige. L’institutionnalisation de la procédure d’omnibus comme outil de simplification exige que des garanties soient prises au sein de la réforme de Mieux légiférer afin de mieux encadrer cette technique législative.

Pour aller plus loin :

Ittai Bar-Siman-Tov, An Introduction to the Comparative and Multidisciplinary Study of Omnibus Legislation, Springer 2021