La Cour constitutionnelle fédérale allemande et l’intégration européenne, par Niels Petersen ( part. 1: introduction historique)

La Cour constitutionnelle fédérale allemande est une des cours les plus influentes de l’Europe. Non seulement elle est un pouvoir important dans le système politique allemand, mais ses décisions influencent également la jurisprudence d’autres pays en Europe et au-delà. De surcroît, elle a joué un rôle important dans le processus de l’intégration européenne. C’est la raison pour laquelle la Cour mérite d’être observée en dehors de l’Allemagne.
La Cour a vu le jour au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Les alliés souhaitaient établir une institution de contrôle pour empêcher le retour de l’Allemagne à une dictature. La compétence principale de la Cour constitutionnelle fédérale est le contrôle de la constitutionnalité de tout acte de l’Etat allemand. Même si ce pouvoir concerne les trois pouvoirs – l’exécutif, le législatif et le judiciaire –, la fonction la plus importante est le contrôle du législatif. Selon l’article 100 al. 1 de la Loi fondamentale, la Cour est seule habilitée à annuler des normes législatives. La Cour peut être saisie de plusieurs manières. La catégorie de recours la plus importante est le recours constitutionnel. Selon ce recours, toute personne naturelle ou juridique peut saisir la Cour constitutionnelle si ses droits fondamentaux ont été violés.

La Cour a interprété sa compétence à recevoir des recours constitutionnels d’une manière large. Surtout dans le contexte de l’intégration européenne, elle a permis des recours contre des actes législatifs ratifiant les traités de Maastricht et de Lisbonne ainsi que contre quelques actes d’institutions de l’Union européenne.

La première décision importante intéressant à l’intégration européenne a été l’affaire Solange I (ce qui veut dire aussi longtemps que I) rendue en 1974 (BVerfGE 37, 271). La Cour administrative de Francfort-sur-le-Main jugeait qu’un règlement communautaire violait les droits fondamentaux. La Cour renvoya alors le cas à la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) par le biais d’une procédure préjudicielle. La CJCE a décidé que tous les actes européens devaient être en conformité avec les droits fondamentaux européens, mais que le règlement en question ne violait pas les droits fondamentaux (Affaire 11/70, Internationale Handelsgesellschaft). Après cette réponse négative, la Cour administrative a référé le cas à la Cour constitutionnelle fédérale allemande. Cette dernière a estimé qu’elle a la compétence de contrôler la conformité de tout acte des Communautés européennes avec les droits fondamentaux de la Loi fondamentale allemande aussi longtemps qu’une protection adéquate ne serait pas garantie au niveau européen. Cependant, dans le cas en question, la Cour allemande a considéré que le règlement européen ne violait pas de droits fondamentaux.

Le revirement de jurisprudence a suivi quelques années plus tard, en 1986. Dans la fameuse affaire Solange II (aussi longtemps que II), la Cour allemande a décidé qu’un recours constitutionnel contre un acte communautaire est, en principe, irrecevable aussi longtemps que la protection des droits fondamentaux au niveau européen est adéquate (BVerfGE 73, 339). Avec cette décision, les juges réagissaient à la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes qui avait, entre-temps, développé une véritable jurisprudence de droits fondamentaux.

Depuis la décision Solange II, un individu qui veut contester un acte d’une institution européenne doit non seulement montrer que l’acte en question viole un droit fondamental, mais également que la jurisprudence de la CJCE (ou dorénavant de la CJUE) ne protège pas les droits fondamentaux d’une manière adéquate. Cette dernière condition n’a, jusqu’alors, jamais été satisfaite selon la Cour.

La troisième étape jalonnant l’évolution de la jurisprudence allemande relative à l’intégration européenne a été l’affaire Maastricht en 1992 (BVerfGE 89, 155). Dans ce jugement, la Cour a confirmé la constitutionalité du traité de Maastricht. Néanmoins, la décision contenait quelques éléments critiques envers l’intégration. Les juges ont notamment introduit deux nouveaux tests juridiques avec lesquels ils ont étendu leur compétence de contrôler le développement de l’intégration européenne.

  • D’une part, ils ont introduit le test ultra vires. Selon ce test, les juges allemands se donnent le droit de contrôler si un acte d’une institution européenne a été pris en conformité avec les compétences de cette institution. Ce contrôle comprend, en principe, aussi les décisions de la CJUE. Néanmoins, dans l’affaire Honeywell du 6 juillet 2010, la Cour constitutionnelle fédérale a précisé ce test (BVerfGE 126, 286) : la Cour va seulement déclarer un acte européen incompatible avec la Loi fondamentale si la transgression des compétences est manifeste et d’une importance structurelle.
  • D’autre part, les juges ont établi un test d’identité constitutionnelle. Les conditions de ce test sont remplies si les traités européens ou un acte des institutions européennes interfèrent dans l’identité constitutionnelle allemande. La Cour a précisé la notion de l’identité constitutionnelle dans l’affaire Lisbonne de l’année 2009 dans laquelle elle a confirmé la constitutionalité du traité de Lisbonne (BVerfGE 123, 267). Dans cette affaire, la Cour a identifié plusieurs matières qui font partie de cette identité constitutionnelle.

En résumant, on peut constater que les trois tests que la Cour constitutionnelle fédérale allemande a développé pour contrôler le processus de l’intégration européenne sont restés des menaces qui n’ont pas encore été mises à exécution. La Cour n’a jamais considéré qu’un acte d’une institution européenne violait des droits fondamentaux allemands, qu’il dépassait les compétences de cette institution ou qu’il interférait avec l’identité constitutionnelle allemande. Néanmoins, ces principes  ont eu une influence considérable sur le déroulement de l’intégration européenne. D’abord, le développement d’une jurisprudence concernant les droits fondamentaux au niveau de l’Union européenne peut probablement être attribué à la pression par des cours des Etats membres et, surtout, par la Cour constitutionnelle fédérale allemande. Ensuite, d’autres cours européennes ont partiellement importé les principes dégagés par la Cour allemande. Par exemple, le concept de « l’aussi longtemps que » a été adopté par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Bosphorus. Un autre exemple est une décision de la Cour constitutionnelle tchèque qui a considéré que la décision de la CJUE dans l’affaire Landtová était ultra vires.

Finalement, la Cour allemande a insinué dans des jugements récents qu’elle pourrait intervenir d’une manière plus concrète sur la base d’un de ces trois tests. Ce développement est pour un des prochains billets…

Niels PETERSEN, Professeur de droit public, droit international et droit européen à l’Université de Münster, Allemagne

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