Le traité de Rome : 60 ans et toute sa modernité, par Frédérique Berrod

Le soixantième anniversaire du traité de Rome est l’occasion – et tant pis pour les crises multiples qui secouent l’Union européenne – de constater le succès de son ambition presque incroyable, celle de rendre la guerre impossible par l’interconnexion des États membres. Il est rare d’atteindre un objectif politique ; suffisamment pour que l’on s’en félicite ou que l’on s’en étonne. Ce choix de décloisonner les marchés nationaux, qui dérange et inquiète tant aujourd’hui, est le cœur de la centrale d’énergie qu’est l’Union européenne, pour que la deuxième guerre mondiale reste la der des der.

Un traité qui marche

Le traité de Rome a été efficace parce qu’il a été novateur. Il est le creuset du marché commun devenu intérieur. Conçu comme un moyen d’intégrer les marchés nationaux, il devait renverser les rapports inter-étatiques en les fondant sur la confiance et plus sur la mutuelle défiance qui avait envenimé les frontières depuis le XIXe siècle. Les règles de libre circulation ont rendu obsolète le monde d’hier : les flux commerciaux ont irrigué l’espace sans frontières intérieures qu’est devenue l’Union des six jusqu’au 28-1 États membres actuels. Les États restent les maîtres de la protection de l’intérêt général. Mais pas pour replier les économies nationales sur elles-mêmes ; pour les ouvrir à la concurrence à la condition que cela ne détruise pas le tissu de solidarité nationale.

Le traité de Rome a permis de réaliser très tôt une harmonisation des systèmes nationaux : renforcement de la compétitivité des industries pharmaceutiques par un système européen de mise sur le marché, mais aussi conditions pour rendre effective la libre circulation des travailleurs. Le marché intérieur peut alors « déborder » (le fameux spillover) sur toutes les politiques nationales, grignotant les souverainetés au fur et à mesure qu’il efface les différences de traitement entre le national et l’étranger. La jurisprudence sur la citoyenneté européenne vient couronner ce rapide succès de l’intégration. Les peuples de l’Union manifestent pour abolir les frontières, les opinions publiques plébiscitent l’auberge espagnole au son des romances Erasmus. Personne, dans cette vision de l’Europe, n’oserait trouver qu’elle est une source de concurrence déloyale, la ruine des entreprises nationales et la dé-cohésion des territoires.

Difficile de simplement discipliner les États

Comment alors s’opère ce basculement ? Comment les peuples opposent aujourd’hui à l’Europe la revendication d’une irréductible souveraineté nationale ? Si l’on reprend le discours de Robert Schuman du 9 mai 1950 on perçoit clairement l’ambition des fondateurs, que relaye le traité de Rome. Le droit nouveau issu de la volonté des États de l’Europe de l’Ouest devait les discipliner et pas seulement leur permettre de coopérer à raison de leur libre volonté. Le traité de Rome est muet sur ce point mais la Cour de justice va tirer de son esprit deux principes, la primauté et l’effet direct qui, combinés, rendent irrémédiable l’intégration et irréversible l’emmaillotement progressif des souverainetés.

Et personne n’a dit non. Ni les juges nationaux, ni les gouvernements, ni les parlements, ni les peuples, d’ailleurs oubliés dans cette révolution. Le droit a ses discrètes alcôves qui préservent de la pression de la rue.

Les tensions apparaissent avec le traité de Maastricht ; les souverainistes deviennent des forces politiques. Les États se vengent dans le traité de Lisbonne en rappelant que l’Europe doit se faire à leurs conditions, et dans le strict domaine de sa compétence. Les peuples sont conviés à consentir au processus, les référendums devant être au bout du compte positifs, quitte à faire revoter le peuple s’il se fourvoie. Et personne ne prévoit l’échec du traité établissant une constitution pour l’Europe. C’est à ce moment que se cristallisent les doutes sur les bienfaits d’un libre-échange plus difficile parce qu’il confronte des économies très hétérogènes avec l’élargissement de l’Europe à 10+2 États de l’Europe de l’Est. L’Europe qui crée des chocs économiques, délocalise des entreprises en laissant le chômage en héritage, qui regarde se noyer des migrants en Méditerranée ne fait plus rêver. On ne tombe pas amoureux du marché intérieur, disait Jacques Delors. Surtout quand les nationaux voient la libre circulation des autres comme une menace économique d’abord, identitaire ensuite.

À partir de ce moment, bien difficile de discipliner les États ; bien difficile de ne pas entendre les manifestations du peuple.

Accepter le risque démocratique

Sans revenir sur ce qui peut expliquer ce retournement, on peut essayer de trouver des raisons d’espérer. Le traité de Rome doit pour cela être relu. L’architecture privilégiée à l’époque fait de la Communauté un espace d’intégration économique. Aux États d’assurer la légitimité démocratique des politiques publiques, dès lors, et c’est la seule condition, qu’ils les conçoivent à la juste mesure du marché commun qu’ils ont voulu. Le développement du marché commun, les révisions du traité de Rome ont ajouté des compétences à l’étage européen sans que la démocratie suive ce transfert du niveau de la conception des politiques qui touchent la vie quotidienne des citoyens. Plus exactement on a pensé que faire du Parlement européen l’institution démocratique de l’Europe serait suffisant. L’idée n’est pas de dire le contraire en concluant au déficit démocratique. Mais il faut constater que cette configuration juridique n’est pas suffisante.

La démocratie doit s’exercer au niveau de l’Union et le Parlement semble à ce jour en pleine possession des pouvoirs qui lui permettent d’exercer ce rôle. Le traité de Lisbonne est venu compléter la panoplie des instruments de démocratie directe. Tout semble concourir à faire de l’Union un espace démocratique. Les parlements nationaux se voient même dotés du pouvoir de contrôler le respect de la subsidiarité, alors que leur rôle n’était pas même esquissé par le traité de Rome. Le progrès démocratique se fraye une route de plus en plus large. Pas assez large pourtant pour laisser aux peuples le droit de dire non à l’intégration sans cesse plus étroite. Le projet se transforme en dogme. Le peuple est mis en situation pour acquiescer, pas pour refuser.

Pourquoi l’Europe ne devrait pas assumer pleinement ce risque démocratique ? Elle accepte le divorce dans l’article 50 TUE, sans pourtant en faire un scénario crédible. Elle accepte la remise en cause de ses valeurs en Pologne, sans en faire, sinon un casus belli, du moins une question de principe. Pour relancer l’envie d’Europe, il suffirait pourtant  de miser sur ses valeurs. Et revenir aux racines de l’idée européenne : faire prendre conscience d’une commune appartenance à un projet politique. L’idée des solidarités de fait reste alors d’une étonnante modernité.

Frédérique Berrod, Professeure de droit à à l’Institut d’Études Politiques de l’Université de Strasbourg et au Collège d’Europe

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