Et si on recommençait par la monnaie, par Francesco Martucci

Elle a soixante ans. Et elle ne laisserait personne dire que c’est le plus bel âge de la vie des organisations. Tout menace de ruine une vieille dame : le désamour, la perte de ses États membres, l’entrée parmi les grandes puissances. Il est dur à apprendre sa partie dans le monde. À quoi ressemblait notre construction européenne ? Elle avait l’air du chaos que les Grecs mettaient à l’origine de l’univers dans les nuées de la fabrication. Seulement on croyait y voir le commencement de la fin, de la vraie fin, et de celle qui est le commencement d’un commencement. Comme Nizan qui s’embarque pour le port d’Aden Arabie, l’Union européenne traverse une crise existentielle. Le soixantième anniversaire coïncide avec la notification de l’intention du Royaume-Uni de se retirer de l’Union européenne. Les uns y voient le commencement de la fin de la construction européenne, cette fois de la vraie fin, tant les Cassandre n’ont cessé de se succéder pour chroniquer la mort annoncée de l’Union européenne, à mesure que les crises se sont succédé. Les autres, vantant la catalyse vertueuse des crises pour l’intégration européenne, voient dans le Brexit le commencement d’un commencement. « How to save Europe » se demande The Economist dans un éditorial du 25 mars 2017 se concluant par un pragmatisme so british : « For the European Projet to survive another 60 years, the key is flexibility, in both directions. Just as Britain is leaving the EU, another country might one day leave the euro. Any such step will be hard to manage. But if the union cannot embrace differenciation, it faces the risk of disintegration instead ». Si aucun mécanisme de droit primaire ne permet à un État membre de quitter la zone euro, autrement qu’en se retirant de l’Union conformément à l’article 50 TUE, la voie de la différenciation – terme qu’on préfère à celui de flexibilité – s’avère la seule qui, à notre sens, permet de poursuivre l’œuvre d’intégration pour une Union sans cesse plus étroite. Si la Commission l’évoque timidement comme l’un des scénarios pour l’avenir de l’Europe dans son Livre blanc sur du 1er mars 2017, l’option est clairement envisagée par des dirigeants de la zone euro. Et si on recommençait justement par la monnaie unique ? À force de fustiger la dérive libérale de l’Union économique et monétaire, on a réduit la monnaie à un instrument purement marchand, en éludant la signification éminemment politique de l’euro qui était celle prônée par le Traité de Maastricht. De ce traité, François Mitterrand disait qu’il pose la question non seulement de l’UEM, de la monnaie unique, de la Banque, mais aussi de l’union politique, « et c’est pourquoi Maastricht forme un tout. (…) Un pouvoir politique européen va naître, plus structuré, et plus fort ». Si la zone euro est parvenue à surmonter la crise qui l’a frappée au début des années 2000, c’est parce que la BCE s’est affirmée comme un pouvoir politique pour défendre l’euro, acquis irréversible de l’intégration européenne, gage de stabilité de la zone euro. En recommençant par la monnaie unique, il faut désormais bâtir un pouvoir économique, ce qui implique de faire de la zone euro un projet de solidarité politique.

L’acquis irréversible de la stabilité

La BCE ne mérite plus l’avanie d’être cantonnée au rang d’institution technique de l’Union, claustrée dans son objectif de stabilité des prix. Certes, les premières années de la politique monétaire ont été marquées par une « grande modération » (1999-2007) exprimant le dogme « un objectif (stabilité des prix), un instrument (taux d’intérêt). La BCE a alors essuyé une critique consistant à lui reprocher de se focaliser, conformément à la lettre de l’article 127, paragraphe 1, TFUE, sur son objectif de stabilité des prix, en délaissant l’objectif secondaire de soutien aux politiques économiques dans l’Union. C’est pourtant en se fondant sur son objectif de stabilité des prix que la BCE a réagi, d’abord à la crise financière dès août 2007, puis à celle des dettes souveraines dès 2010. Le volontarisme de la BCE incarné par ses présidents Trichet et Draghi a remodelé le paradigme de la politique monétaire, désormais constituée de mesures non conventionnelles, c’est-à-dire de mesures ne se limitant pas au seul maniement des taux d’intérêt. Le mot d’ordre a été celui de la liquidité en permettant aux établissements de crédit d’emprunter davantage dans des conditions très avantageuses. La BCE s’est parallèlement engagée dans une politique active d’achats de titres sur les marchés, ayant abouti, en 2015, au tournant du quantitative easing (programme d’achats de titres privés et publics par l’Eurosystème). Parce qu’ils ont aussi concerné des titres émis par des États de la zone euro, ces achats ont contribué à remédier à la crise des dettes souveraines. En déclarant au cours de l’été 2012 l’euro irréversible et que la BCE ferait tout pour sauver la monnaie unique « whatever it takes », Mario Draghi a montré toute la puissance performative de la politique monétaire. Par la seule force du verbe monétaire, la BCE est ainsi parvenue à apaiser la pression spéculative que les marchés financiers faisaient peser sur des États de la zone euro, en particulier l’Espagne et l’Italie.

L’Union européenne n’en est pas moins une Union de droit constitutionnellement intégrée. L’exercice par la BCE d’un pouvoir, fut-il par interaction avec les marchés financiers, doit se faire dans le respect de la règle de droit. Parce qu’elle a été politique, l’action de la BCE pose une question constitutionnelle. Aussi l’opposition à la politique monétaire, particulièrement virulente en Allemagne, a-t-elle conduit à une contestation juridictionnelle des mesures non conventionnelles. Prenant appui sur l’article 38 de la Loi fondamentale allemande, des citoyens ont contesté le caractère ultra vires du programme OMT d’achats de titres souverains décidé à la suite de l’annonce de Mario Draghi de l’été 2012. La contestation portée par des citoyens allemands devant le Bundesverfassungsgericht a abouti à l’arrêt Gauweiler de la Cour de justice (C-62/14). La BCE jouit d’un large pouvoir d’appréciation dans la mise en œuvre de la politique monétaire. Il lui revient à ce titre, dans le respect de ses statuts, de choisir ceux des instruments lui permettant d’atteindre ses objectifs. La BCE a considéré qu’en creusant les écarts de taux auxquels les États ayant adopté l’euro, eu égard aux primes de risque excessives pour les obligations émises par l’Espagne ou l’Italie, les marchés financiers font courir un risque d’éclatement de la zone euro. Elle n’a donc pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en considérant que l’achat de titres souverains permettait de préserver le mécanisme de transmission de la politique monétaire. Aussi longtemps que les banques centrales achètent les titres émis par les États sur les marchés secondaires, aucun financement monétaire prohibé par l’article 123 TFUE n’est caractérisé.

De la « grande modération » au quantitative easing, la BCE s’est épanouie en révélant les acquis de l’intégration monétaire. La stabilité des prix demeure l’objectif fondamental de la politique monétaire. Il serait réducteur de ne voir dans l’attachement des Allemands à cet objectif que l’expression d’un fétichisme de la règle. Expression d’un ordre de stabilité démocratique, la stabilité des prix incarne l’identité constitutionnelle allemande. Et la stabilité des prix n’empêche nullement une politique monétaire volontariste qui se traduit par un soutien à l’économie réelle. En revanche, la stabilité des prix induit la règle de l’interdiction du financement monétaire car, permettre aux États de se financer auprès des banques centrales détruit la valeur de la monnaie et affole l’inflation ; le temps de la Banque de France des Trente glorieuses consentant des avances au Trésor que celui-ci remboursait en dégageant des excédents budgétaires n’est plus. L’inflation est un mal économique, politique et social dont on a oublié les effets inégalitaires pernicieux ; « un impôt pour les pauvres, une subvention pour les riches » disait Pierre Bérégovoy. Cet acquis monétaire en poche, c’est en quête d’un projet politique qu’il convient de partir.

Le projet politique d’une solidarité

La crise de dette souveraine a révélé à quel point, dans la zone euro, fait singulièrement défaut la solidarité. Certes, depuis 2010, une assistance financière a été octroyée aux États de la zone euro confrontées à des difficultés. Si l’Irlande, le Portugal, l’Espagne et Chypre ont pu surmonter la crise, la moïra financière s’acharne sur la Grèce. Le paradoxe révèle les limites d’une assistance financière qui, contrairement au discours ambiant, n’est pas l’expression tant d’une dialectique solidarité / responsabilité que d’une logique stabilité / discipline. Selon l’article 136, paragraphe 3, TFUE, les États de la zone euro peuvent instituer un mécanisme de stabilité « pour préserver la stabilité de la zone euro dans son ensemble » en vue d’accorder une assistance financière subordonnée à une « stricte conditionnalité ». Depuis 2013, l’assistance financière est accordée par le Mécanisme européen de stabilité, appellation révélatrice du primat de la stabilité sur la solidarité. De surcroît, la stricte conditionnalité s’avère le vecteur d’une discipline incarnée par une austérité, vertu pour les uns, vice pour les autres. La responsabilité revient quant à elle à exiger des États de la zone euro une discipline renforcée « en contrepartie » de la mise en place de l’assistance financière. Alors que l’article 126 TFUE interdit les déficits excessifs, le Pacte de stabilité et de croissance a été considérablement renforcé avec le six Pack, le TSCG et le two Pack. Non seulement, la règle budgétaire chiffrée s’avère désormais celle de l’équilibre – du moins d’un déficit structurel à 0,5 % – mais la politique budgétaire est exercée dans un cadre qui joue à la manière d’un étau se resserrant à mesure que les difficultés s’accroissent.

En préférant les règles aux choix de politique économique, la zone euro est devenue un corset pour certains de ses États ; l’austérité véhiculée par la discipline ne constitue pas la panacée. Le dra[g]me grec en est l’illustration paroxystique tant il est patent que la conditionnalité s’est révélée inadaptée. Ce n’est pas le Pacte de stabilité qui est stupide, mais peut-être le Pacte de stupidité qui est stable, disait António Vitorino. Le moment est alors venu de prendre appui sur l’acquis monétaire pour fonder une zone euro sur un projet de solidarité politique. Préférer un gouvernement économique à une gouvernance économique ; l’antienne mitterrandienne n’est pas qu’un discours velléitaire. Six Pack, two Pack, Fiscal compact, semestre européen, procédure de déficit excessif, procédure de déséquilibre excessif, programme de stabilité, programme national de réforme, Eurogroupe, sommets de la zone euro, Conseil Ecofin, DG EcFin, etc., la liste est encore longue des éléments qui forment une gouvernance économique. La nébuleuse institutionnelle n’est guère favorable à une identification démocratique, alimentant au mieux la désaffection populaire, au pire le ressentiment populiste. L’efficacité économique n’est rien sans légitimité politique.

Le Brexit est une chance si on saisit l’occasion de passer le Rubicon constitutionnel du gouvernement de la zone euro. On ne pourra approfondir l’intégration qu’en différenciant et qu’en recommençant par la zone euro ; peu importe qu’on la désigne comme « Kern-Europa », « groupe pionnier », « anneau d’amis », « centre de gravité », etc. La zone euro doit être le cœur de l’intégration politique, tandis que le marché intérieur demeure le poumon de l’intégration économique. Encore faut-il innerver la zone euro d’une véritable solidarité ce qui pose la question qui fâche, celle de la dette. La dette grecque n’est pas soutenable ; celle d’autres États membres risque de ne pas l’être. On pourrait s’inspirer du précédent du Plan Hamilton de 1789 de restructuration des dettes des États américains. Oser le tabou de la mutualisation des dettes publiques ; les travaux économiques sont légion, la volonté politique fait désertion. Et pourtant ce serait bien là le prélude à une européanisation du budget de la zone euro, gage d’une parlementarisation de la gouvernance économique, vecteur d’une démocratisation de l’Union. La monnaie aura alors fait le roi, la monnaie unique le gouvernement économique.

Francesco MARTUCCI, Professeur à l’Université Panthéon-Assas (Paris II)

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