Les difficultés et les enjeux de l’Europe sociale, par Stéphane de La Rosa

Le défaut d’Europe sociale ou la permanence d’une critique récurrente de l’Union européenne

Il y a une continuité frappante à évoquer l’Europe sociale à l’occasion du soixantième anniversaire des Traités de Rome. La stigmatisation de l’absence ou de l’insuffisance d’une intégration sociale, qui contrebalancerait une intégration strictement économique, est un vieux serpent de mer des débats sur le processus de construction européenne.

Jugeons-le avec la mise en perspective de deux déclarations. Pour la première : « L’harmonisation doit se faire dans le sens du progrès social, dans le sens du relèvement parallèle des avantages sociaux et non pas, comme les gouvernements français le redoutent depuis si longtemps, au profit des pays les plus conservateurs et au détriment des pays socialement les plus avancés » ; pour la seconde: « considérant que les politiques économiques et sociales doivent être au service de la population, y compris en favorisant des activités économiques durables et socialement responsables dans des conditions de concurrence égales, et considérant que l’individu est également le facteur le plus important pour la compétitivité d’une entreprise et le bon fonctionnement de l’ensemble de l’économie ». Bien que le style littéraire de ces deux textes soit différent, on peut aisément déceler comme élément de continuité la nécessité d’envisager l’intégration dans l’Union comme une intégration sociale, au sens large, qui vise à approfondir et à garantir l’exercice de droits sociaux et, plus généralement, à faire de la préservation de l’humain la matrice de l’entreprise du projet européen.

60 années séparent pourtant ces deux textes ! Le premier est un extrait du discours, visionnaire, de Pierre Mendès France en janvier 1957, à l’Assemblée nationale, dans lequel l’ancien président du Conseil souligne les incohérences du traité qui sera signé en mars de la même année. Le second est un extrait de la résolution du Parlement européen du 19 janvier 2017, qui invite la Commission à définir un socle européen de droits sociaux.

En soixante ans, la Communauté, puis l’Union, n’ont guère réussi à transformer cette perception et à associer au projet d’intégration le sentiment, pour le plus grand nombre, qu’il s’agit également d’un progrès social. En cette période d’élection, on ne compte d’ailleurs plus les discours et les prises de position qui, sous fond de repli national, stigmatisent les travailleurs détachés, le dumping social, les différences salariales entre les Etats ; plus généralement tout un ensemble de mesures régressives qui seraient symptomatiques de l’inexistence d’une Europe sociale.

Le droit social européen, facteur de renforcement des droits sociaux

Il y a certainement une part d’injustice dans ces procès, qui alimentent un euroscepticisme ambiant, sorte de point de ralliement d’un nombre croissant de formations politiques, qui promettent des jours meilleurs à une société qui condense de nombreux maux.

L’anniversaire des Traités de Rome doit pourtant être l’occasion de porter un regard rétrospectif et lucide sur les réalisations de l’Union en matière sociale. Comment ne pas rappeler que le droit communautaire a été un vecteur essentiel, au moins depuis le célèbre arrêt Defenne c. Sabena (8 avril 1976, C-43/75), pour faire intégrer dans les Etats un principe d’égalité salariale entre les hommes et les femmes ? Se souvient-t-on du fait que les accords cadre conclus par les partenaires sociaux européens, en matière de contrats à temps partiel (1998) ou de contrats à durée déterminée (1999) ont fait évoluer dans un sens plus protecteur notre droit, par exemple pour la situation des contractuels dans la fonction publique ? Ou encore, en matière de représentation collective, que le droit français a été plusieurs fois jugé incompatible avec la directive 2002/14 sur l’information et la consultation des travailleurs dans l’entreprise, notamment car certains travailleurs titulaires de contrats précaires étaient exclus du calcul des seuils (par exemple, CJUE, 15 janvier 2014, Association de médiation sociale, C-176/12) ? Mesure-t-on que la directive 2000/78 relative à l’égalité en matière d’emploi, combinée à un principe général de non-discrimination relatif à l’âge, permet de faire obstacle à des mesures, portées par plusieurs gouvernements, telles que des « smic jeunes », des contrats jeunes avec des formes de licenciements simplifiés ou encore, notamment en Allemagne, des contrats seniors ?

Un malentendu récurrent sur la protection par l’Union des droits sociaux

Ces avancées et ces filets de protection issus du droit de l’Union ont peine à être valorisés et compris dans un système qui surdétermine la dimension économique. Les affaires Viking et Laval (11 décembre 2007, C-438/05), en dépit d’une position équilibrée recherchée par la Cour sont ici symptomatiques. En affirmant, dans le même arrêt, que le droit de l’Union reconnaît le droit à l’action collective comme un droit fondamental, mais que celui-ci ne peut entraver de manière disproportionnée et excessive une liberté économique, telle que la prestation de services, la Cour a certes rendu une décision qui fait sens dans le système des libertés de circulation mais qui ne fut guère comprise par les syndicats et les acteurs sociaux. C’est peut-être là l’une des fragilités les plus évidentes de l’Europe sociale, qui remonte aux origines mêmes de l’intégration. Dès lors que la reconnaissance des droits sociaux par l’Union découle de l’intégration économique et, qu’à ce titre, ceux-ci sont conçus pour justifier des dérogations aux exigences du marché intérieur et du droit de la concurrence, il y a nécessairement une fenêtre pour contester les soubassements de cette Europe sociale. Le discours, de plus en plus récurrent, sur le rééquilibrage de l’intégration économique et sociale, fait sens au sein des institutions ou de certains juristes mais n’est guère accessible pour le plus grand nombre.

Ajoutons à ceci la difficulté pour l’Union, en l’état des traités (et de l’article 153 TFUE qui identifie les domaines d’harmonisation en matière sociale), à se saisir des aspects sociaux qui fondent un sentiment d’appartenance collective, telle que la détermination des salaires, l’action collective ou encore le système de protection sociale. C’est là une donnée qui est durable, tant que les dispositifs de redistribution demeurent fondés sur un principe de territorialité nationale.

Mais au-delà des contraintes inhérentes à la répartition des compétences, il y a sûrement un enjeu de méthode dans la réalisation de l’Europe sociale. Au tournant des années 2000, en adoptant successivement plusieurs agendas pour la politique sociale, la Commission a cherché à systématiser plusieurs « méthodes » pour la concrétiser : l’adoption d’actes législatifs, procédant à une harmonisation ponctuelle des droits sociaux nationaux : la négociation par le dialogue social européen, avec le recours à des accords-cadres ; la méthode ouverte de coordination, en favorisant des objectifs à atteindre et l’échange de bonnes pratiques ; l’autorégulation volontaire, par l’adoption de codes de conduite au sein d’entreprises transnationales. Mue par un objectif de lisibilité, cette systématisation a sûrement été à l’origine d’une forme de confusion et d’un retrait de l’intégration par le droit.

L’Union, et plus généralement « L’Europe » ou « Bruxelles », a été associée, avec la méthode ouverte, à tout un discours sur la comparaison des modèles sociaux nationaux et la recherche d’un alignement sur des pratiques jugées idéales. De là est né la référence, désormais omniprésente, à la fléxicurité, aux modèles scandinaves ou allemands ; plus généralement, la vision critique d’un système national à l’aune des performances d’autres modèles. Il ne s’agit certes plus de droit, dans son acception classique, mais plutôt d’influence de l’Union sur la politique sociale des Etats. Là encore, les perceptions de cette forme d’influence peuvent être préjudiciables pour la construction européenne, conçue comme une entreprise qui viendrait légitimer des réformes humainement et sociales couteuses.

Revenir aux exigences d’une intégration par le droit dans le champ social

Fruit d’équilibres fragiles, la concrétisation d’une Europe sociale est, en cette période d’anniversaire et de remise en cause du projet européen, une exigence majeure. Elle suppose de tenir un discours lucide et réaliste. L’Union n’a ni la possibilité, ni véritablement la vocation, à se substituer aux Etats dans cette matière. Mais elle doit contrebalancer les dérives et se saisir des mutations qui traversent le monde du travail, telles que la multiplication des formes de contrats précaires, le renvoi systématique à une négociation d’entreprise qui est le plus souvent déséquilibrée ou encore l’émergence de nouvelles formes de travail, qui ne s’inscrivent pas dans un rapport de salariat. La mise en perspective des différents modèles en Europe ne suffit pas, ne serait-ce que parce que chacun d’eux présente ses propres trajectoires et qu’il y a une part d’illusion à considérer que les réformes engagées dans un Etats seraient systématiquement opératoires dans un autre.

L’enjeu pour l’Union est de retrouver le chemin de l’intégration par le droit en matière sociale ; en réactualisant tout un ensemble de textes (directive temps de travail, directive sur les licenciements collectifs, sur les transferts d’entreprise), en se saisissant de la protection des travailleurs dans les contrats de précaires et dans les nouvelles formes de salariat, en évitant la multiplication des trappes à pauvreté avec des salaires trop faibles qui accroissent le nombre de travailleurs pauvres ; surtout, en conférant sa pleine portée aux dispositions sociales de la Charte des droits fondamentaux dans la détermination des recommandations économiques adressées aux Etats.

Ces perspectives ne peuvent être dissociées du sens plus général de l’intégration. Au risque de ne constituer qu’un ensemble de normes, inégalement protectrices, l’Europe sociale va de pair avec le renforcement d’une intégration politique, le cas échéant limitée à certains Etats par des coopérations renforcées. Pour être associée à un progrès social, l’Union doit être porteuse, au moins pour un bloc d’Etat, d’un projet politique.

Stéphane de la Rosa, Professeur agrégé de droit public à l’Université de Valenciennes,

 

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