Madame Revekka-Emmanouela Papadopoulou est Professeure Assistante en droit européen à la Faculté de Droit de l’Université d’Athènes.

S. X. : Quelle est la place et l’importance de la soft law dans l’ordre juridique de l’Union européenne?

R.-E. P. : Votre question est au cœur de ma recherche concernant la soft law et elle fut mon interrogation de départ. J’ai d’abord constaté que cette notion est présente dans plusieurs branches du droit international public, et j’ai rencontré plusieurs tentatives de définition qui, à mon sens, ne sauraient être adaptées aux traits spécifiques de l’ordre juridique de l’Union européenne. J’ai ainsi voulu étudier la structure, la fonction et la nature de la soft law dans ce contexte particulier, afin de proposer une définition autonome de cette notion.

Il est intéressant de souligner que l’ordre juridique de l’Union, qui est basé sur des règles de droit «dur» (à savoir des règles juridiques contraignantes, invocables devant le juge et assorties de sanctions en cas de violation), accorde une place importante à la soft law. D’une part, les recommandations et les avis sont inclus dans la typologie des actes de l’Union de l’article 288 TFUE, et, d’autre part, l’article 292 TFUE prévoit l’adoption de recommandations par le Conseil, la Commission et la Banque Centrale Européenne. Enfin, plusieurs dispositions du traité autorisent le Conseil et la Commission à adopter des Recommandations. Plus généralement, ma recherche a démontré que le spectre de la soft law dépasse la typologie mentionnée dans le traité et contient plusieurs types d’actes, qui sont émis par différentes institutions de l’Union; c’est le cas, entre autres, des communications de la Commission, des conclusions, programmes et lignes directrices du Conseil, des résolutions du Conseil et du Parlement européen.

A mon avis, la place et l’importance de la soft law ne sauraient être considérées qu’à travers son rapport avec le droit «dur» de l’Union. A cet égard, mon étude a démontré que sa fonction est multiple et polyvalente.

En premier lieu, la soft law accomplit une fonction complémentaire au droit de l’Union, qui se manifeste à deux niveaux :

• au niveau de l’adoption du droit, il a un rôle préparatoire; les programmes du Conseil, les résolutions du Parlement européen, ou bien les communications de la Commission –qui prennent souvent la forme de livres verts ou blancs– énoncent les objectifs et les principes de l’action à entreprendre dans des sujets spécifiques et proposent même l’adoption d’actes de droit dérivé avec un contenu précis;
• au niveau de l’application du droit, il a un rôle d’interprétation; c’est surtout la Commission qui propose, au moyen de ses communications et lignes directrices, une interprétation des règles de droit primaire (tels que les articles 101 et 102 TFUE) ainsi que la jurisprudence de la Cour de justice.

En second lieu, la soft law accomplit une fonction que l’on pourrait qualifier d’alternative à celle du droit dur. Il en est ainsi dans les domaines où le recours au droit «dur» n’est pas possible ou souhaitable (par exemple, en matière de fiscalité directe). Dans ces cas, la soft law –sous forme de recommandations ou de communications– offre une occasion de réussir là où le droit dur échouerait, puisque les Etats membres sont plus enclins à se conformer à des règles non-contraignantes et qui ne sont pas assorties de sanctions. Par ailleurs, c’est le droit primaire lui-même qui attribue à la soft law une fonction alternative au droit dur, en lui confiant un rôle de coordination dans des domaines de compétence nationale, comme la politique économique et la politique sociale. Enfin, la soft law joue un rôle central dans la méthode ouverte de coordination qui est apparue au début des années 2000.

Si la soft law ne saurait être assimilée au droit dur en tant qu’elle n’impose pas des obligations strictement contraignantes, elle n’est pourtant pas dépourvue d’effets juridiques. Les actes de soft law font partie du contexte légal applicable et ils produisent des effets juridiques tant pour l’institution qui les a adoptés que pour leurs destinataires, sur la base du principe de sécurité juridique.

La définition de la soft law que j’ai proposée au terme de ma recherche démontre, à mon avis, sa place et son importance dans l’ordre juridique de l’Union européenne et répond donc à votre question initiale : il s’agit de règles de comportement qui sont dépourvues d’effets juridiques –étant donné qu’elles ne sont pas accompagnées d’un mécanisme de sanctions– mais qui produisent des effets juridiques pour leurs auteurs et leurs destinataires et sont prises en compte par les tribunaux en tant que partie du cadre normatif applicable.

Propos receuillis par Stamatina Xefteri

Suite de l’Interview mardi prochain