Les juridictions nationales doivent respecter les arrêts de la CJUE, Daniel Kelemen et autres

Voici une traduction française réalisée par Jacques Ziller d’un article collectif publié en anglais sur https://verfassungsblog.de/author/daniel-kelemen/ , dans l’Irish Times, en Espagnol dans El Pais et en Italien dans Il Sole 24 Ore.

L’Union européenne est une communauté fondée sur l’État de droit. L’ordre juridique de l’Union est l’épine dorsale de l’UE et l’arrêt Weiss de la Cour constitutionnelle fédérale allemande constitue une grave menace pour cet ordre juridique. Cette menace va bien plus loin que les conséquences potentielles de l’arrêt Weiss pour la politique monétaire européenne. La présente déclaration exprime la position commune de ses auteurs à l’égard de l’affirmation de la Cour constitutionnelle (Bundesverfassungsgericht – BVerfG) selon laquelle un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) « n’a pas de force contraignante en Allemagne » : elle est indéfendable et doit être rejetée avec force. Nous voulons également contester celles des versions de la doctrine du pluralisme constitutionnel et de l’identité constitutionnelle qui soutiendraient le pouvoir du BverfG, ou de quelque juridiction nationale que ce soit, d’adopter une telle décision, ou qui ont pu l’y encourager (même de façon non intentionnelle).

Au cours des dernières décennies, la doctrine a développé le concept de pluralisme constitutionnel comme moyen de sortir de l’impasse entre la (CJUE) et les cours constitutionnelles nationales, telles que le BVerfG, sur les questions de primauté du droit (Kompetenz-Kompetenz). La question centrale de cette vielle discussion est de savoir quelle juridiction devrait avoir le dernier mot pour résoudre les conflits entre le droit de l’Union et les droits constitutionnels des Etats membres. Une partie de la doctrine du pluralisme constitutionnel soutient qu’il n’est pas nécessaire de répondre de façon définitive à la question de la juridiction qui aurait le dernier mot, car les tensions entre revendications contradictoires quant à la primauté pourraient être résolues par un dialogue judiciaire et des normes de tolérance et d’adaptation mutuelle.

L’arrêt du BVerfG dans l’affaire Weiss – et la réaction immédiate à cet arrêt des régimes autocratiques en Hongrie et en Pologne – souligne les limites de cette vision optimiste. Voyons les choses en face : le pluralisme constitutionnel ne peut pas répondre de façon pratique et définitive à la question centrale du problème de la compétence, puisque des conflits directs sur la question de savoir qui a le dernier mot dans les collisions entre le droit de l’UE et celui des Etats membres sont inévitables.

Les signataires de cette déclaration sont d’accord avec les théoriciens du pluralisme constitutionnel pour dire que le dialogue judiciaire est utile ; il fait d’ailleurs partie intégrante du fonctionnement de l’ordre juridique de l’UE. La Cour de justice elle-même a reconnu que les cours et tribunaux nationaux mettent conjointement en œuvre , en collaboration avec elle-même, la mission qui leur a été confiée de veiller à ce que le droit soit respecté dans l’interprétation et l’application des traités. Nous sommes également d’accord sur le fait que la CJUE et les cours constitutionnelles nationales devraient être guidées par des règles de tolérance mutuelle, de patience et d’adaptabilité chaque fois que possible, en s’efforçant de résoudre les tensions entre leurs ordres juridiques sur la base des normes de la civilité internationale.

En bref, nous voyons tous d’un bon œil le souhait théoriciens du pluralisme constitutionnel de répondre aux préoccupations légitimes de certaines cours constitutionnelles nationales au sujet des conflits entre le droit de l’Union et les éléments inviolables de leur ordre constitutionnel interne. Ces préoccupations sont d’ailleurs inscrites dans les traités fondateurs de l’Union (en particulier aux articles 4 et 6 TUE). Même s’il y a eu des propositions visant à créer de nouveaux organes qui pourraient arbitrer les conflits constitutionnels entre la CJUE et les tribunaux nationaux à l’avenir, le droit positif actuel est clair : aucune juridiction d’Etat membre ne peut passer outre à un arrêt de la CJUE. Bien que nous n’ayons pas tous le même point de vue sur tous aspects du débat sur le pluralisme constitutionnel, nous sommes unis sans ambiguïté et avec force sur un point : il est inacceptable qu’une juridiction nationale déclare qu’un arrêt de la CJUE n’est pas contraignant dans sa son champ de compétence.

Comme la Cour de justice l’a répété depuis l’arrêt Costa c. Enel, si les tribunaux nationaux pouvaient passer outre à un arrêt de celle-ci, le droit de l’Union ne pourrait pas s’appliquer de manière uniforme et effective dans tous les États membres et le fondement juridique de l’UE dans son ensemble serait remis en question.

Comme l’a souligné la CJUE dans son communiqué de presse du 8 mai 2020, la primauté du droit de l’UE « tout comme d’autres autorités des États membres, les juridictions nationales sont obligées de garantir le plein effet du droit de l’Union. Ce n’est qu’ainsi que l’égalité des États membres dans l’Union créée par eux peut être assurée ». Les États ont transféré une partie de leur souveraineté à l’UE sous conditions de réciprocité. Si l’un d’entre eux pouvait décider de ce qu’est le droit européen pour lui-même, il serait plus égal que les autres, et l’ordre juridique de l’UE se disloquerait rapidement.

Les cours constitutionnelles des Etats membres, tels que le BverfG, restent les seuls gardiens de leur ordre constitutionnel national, y compris des éléments inviolables ou « éternels » de leur identité constitutionnelle. Le BVerfG a parfaitement raison sur ce point ; mais il se trompe totalement sur la solution qu’elle devrait appliquer si elle estime que la CJUE a rendu un arrêt qui viole son identité constitutionnelle ou sort simplement de ses pouvoirs (ultra vires). L’arrêt de la BVerfG n’est pas sans analogie avec la doctrine invoquée par John Calhoun pour défendre les Etats du Sud avant la guerre de Sécession des Etats-Unis, qui justifiait que États puissent choisir les lois qu’ils entendaient respecter et celles qu’ils entendaient ignorer.

Si une cour constitutionnelle estime qu’un acte de l’UE ou un arrêt de la CJUE est en conflit avec sa constitution, elle ne peut pas simplement considérer l’acte ou la décision comme inapplicable dans son champ de compétence. Au contraire, elle devrait chercher à résoudre le problème en « enjoignant à son gouvernement de faire le nécessaire pour que sa constitution soit modifiée, ou d’essayer de faire changer la norme de droit l’UE concernée à travers le processus de décision de l’Union, ou bien, en dernier recours en retirant son Etat de l’Union » (selon la formule de la Cour constitutionnelle polonaise dans son jugement du 27 avril 2005 relatif au mandat d’arrêt européen). Ces solutions peuvent sembler radicales, mais elles sont conformes au statut de l’UE en tant qu’union d’États souverains qui ont accepté – volontairement – d’être liés par le droit de l’Union et de respecter les arrêts de sa Cour de justice tant qu’ils sont membres.

Bien entendu, la plupart théoriciens du pluralisme constitutionnel ne pensaient pas que les tribunaux nationaux remettraient en cause de façon aussi impudente l’autorité de la CJUE. Ils supposaient que les affrontements pourraient être évités ou résolus par le dialogue et l’adaptation mutuelle.

La crise créée par l’arrêt Weiss du BVerfG nous rappelle une douloureuse vérité que beaucoup théoriciens du pluralisme constitutionnel ont préféré oublier : des conflits directs peuvent parfois survenir.

Enfin, les réactions des régimes autocratiques de Hongrie et de Pologne à l’égard de l’arrêt du BverfG mettent en évidence un autre problème du pluralisme constitutionnel – un problème que plusieurs d’entre nous ont soulevé depuis longtemps – à savoir que les arguments de pluralisme constitutionnel et d’identité constitutionnelle se prêtent trop facilement à des abus de la part des autocrates et des tribunaux qui leurs sont inféodés. Personne ne devrait être surpris du fait que les gouvernements hongrois et polonais se soient rapidement saisis de l’arrêt du BVerfG pour soutenir que leur cours constitutionnelles (inféodées) ont le droit de passer outre à la CJUE. C’était tout à fait prévisible, et annoncé.

Avec notre déclaration, nous ne nous focalisons pas sur les risques que l’arrêt du BVerfG fait courir la politique monétaire de la BCE. Ce que nous voulons souligner est que, quoi que l’on pense de la politique de quantitative easing de la BCE, ou de l’évaluation de ces programmes par la CJUE ou le BVerfG, l’idée qu’un tribunal d’un Etat membre puisse simplement passer outre à un arrêt de la CJUE est inadmissible.

Permettre aux tribunaux nationaux de déclarer les arrêts de la CJUE qu’ils jugent inacceptables sont inapplicables dans leur pays détruirait l’ordre juridique de l’UE. Cela est vrai, que la juridiction nationale en question soit une juridiction respectée, indépendante dans une démocratie saine, ou une «cour » inféodée d’un État membre autocratique (qui peut même ne pas répondre aux critères pour être considérée comme un organe juridictionnel en droit de l’Union). C’est pourquoi l’affirmation du BverfG selon laquelle le précédent arrêt de la CJUE dans l’affaire Weiss était ultra vires et n’a donc aucun effet contraignant en Allemagne doit être fermement rejeté.

Auteurs

Daniel Kelemen, Rutgers University

Piet Eeckhout, University College London

Federico Fabbrini, Dublin City University

Laurent Pech, Middlesex University

Renata Uitz, Central European University

Signataires

Stefania Baroncelli, Université libre de Bozen-Bolzano

Eva Brems, Université de Gand

Tamara Capeta, Université de Zagreb

Carlos Closa, Conseil national de la recherche espagnole

Vlad Constantinesco, Université Robert Schuman University de Strasbourg