La politique communautaire de l’eau, une protection juridictionnelle stricte pour sauvegarder une ressource fondamentale : l’exemple des eaux de surface

Nicolas de Sadeleer, Professeur ordinaire et Chaire Jean Monnet à l’Université Saint-Louis – Bruxelles

Gauthier Martens, Juriste

Introduction

La pollution des eaux constitue une des facettes de la crise environnementale certes ancienne, mais dont la gravité ne s’est pas nécessairement estompée malgré l’accumulation de régimes réglementaires. Elle se traduit par des effets très spécifiques dus aux particularités écologiques propres au milieu aquatique. Pendant longtemps la solution préconisée par les pouvoirs publics et les entreprises fut la suivante : « the solution to pollution is dilution ». Or le phénomène de dissolution des polluants rencontre ses limites, notamment s’agissant des matières insolubles et des déchets solides. Dans le souci d’atteindre un haut niveau de protection de l’environnement, une kyrielle de directives-cadre fixent, au niveau européen, des objectifs contraignants fortement imprégnés de considérations scientifiques (état de conservation favorable des habitats naturels, bon état écologique de l’eau). Cette technique, visant à atteindre par pallier un certain niveau qualitatif des écosystèmes, imprègne deux directives-cadre en matière d’eau :

  • la directive-cadre 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’ea] (ci-après DCE) qui a obligé les États membres à atteindre un « bon état » de toutes les eaux de surface de l’Union pour la fin de l’année 2015 ;
  • la directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre d’action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin (directive-cadre « stratégie pour le milieu marin »), qui oblige les États membres d’atteindre un « bon état écologique » d’ici à 2020.

Il s’ensuit que les États membres jouissent à priori d’une marge d’appréciation importante quant aux moyens à mettre en œuvre pour respecter ces obligations de résultat.

La possibilité d’atteindre un bon état des eaux de surface (rivières, lacs, eaux de transitions et côtières) ou des eaux souterraines se heurte à de nombreux défis dans la mesure où différentes politiques sectorielles (relatives aux produits, déchets, installations classées, agriculture, aménagement du territoire, égouttage, transport maritime et fluvial, protection de la nature) influencent tant la quantité que la qualité des ressources hydriques.

L’adoption en octobre 2000 de la DCE constitua un changement radical, ces ressources hydriques étant désormais réglementées dans leur totalité, et non plus comme auparavant selon une logique sectorielle. La DCE innove à bien des égards en obligeant les États à développer des politiques de bassin et à fixer des objectifs de qualité pour chaque cours d’eau. Elle organise la gestion des eaux intérieures de surface, souterraines, de transition et côtières, afin de prévenir et de réduire leur pollution, de promouvoir leur utilisation durable, de protéger leur environnement, d’améliorer l’état des écosystèmes aquatiques et d’atténuer les effets des inondations et des sécheresses (art. 1er). Pour ce faire, elle recourt à plusieurs principes de droit primaire : le principe d’intégration (considérant n° 16 du préambule), le principe du pollueur-payeur (art. 9), le principe du développement durable (art. 1er, b), le principe de standstill (art. 1er, a), et le principe de prévention (art. 4, par. 1er, a, i et b, i ; art. 10). Ce dernier constitue d’ailleurs la pierre angulaire de cette nouvelle approche. En effet, la DCE énonce une obligation de résultat pour les États membres : ceux-ci devaient prendre les mesures nécessaires afin de parvenir à un « bon état » des masses d’eau visées avant le 22 décembre 2015 (art. 4, par. 1er, a, ii et b, ii, et art. 25). Ce « bon état » est déterminé en fonction d’indicateurs de qualité biologiques, hydromorphologiques et physico-chimiques (annexes II et V).

Ces indicateurs, différents en fonction du type de masse d’eau, sont ainsi catégorisés au sein de cinq classes d’état écologique qui correspondent à « l’expression de la qualité de la structure et du fonctionnement des écosystèmes aquatiques associés aux eaux de surface », déterminé conformément à l’annexe V.

Pour les eaux de surface, les définitions générales suivants sont données :

  • Très bon : « Pas ou très peu d’altérations anthropogéniques des valeurs des éléments de qualité physico-chimiques et hydromorphologiques applicables au type de masse d’eau par rapport aux valeurs normalement associées à ce type dans des conditions non-perturbées. Les valeurs des éléments de qualité biologique pour la masse d’eau de surface correspondent à celles normalement associées à ce type dans des conditions non perturbées et n’indiquent pas ou très peu de distorsions » ;
  • Bon : « Les valeurs des éléments de qualité biologiques applicables au type de masse d’eau de surface montrent de faibles niveaux de distorsion résultant de l’activité humaine, mais ne s’écartent que légèrement de celles normalement associées à ce type de masse d’eau de surface dans des conditions non perturbées » ;
  • Moyen : « Les valeurs des éléments de qualité biologiques applicables au type de masse d’eau de surface s’écartent modérément de celles normalement associées à ce type de masse d’eau de surface dans des conditions non perturbées. Les valeurs montrent des signes modérés de distorsion résultant de l’activité humaine et sont sensiblement plus perturbées que dans des conditions de bonne qualité » ;
  • Médiocre : « Les eaux montrant des signes d’altérations importantes des valeurs des éléments de qualité biologiques applicables au type de masse d’eau de surface et dans lesquelles des communautés biologiques pertinentes s’écartent sensiblement de celles normalement associées au type de masse d’eau de surface dans des conditions non perturbées » ;
  • Mauvais : « Les eaux montrant des signes d’altérations graves des valeurs des éléments de qualité biologiques applicables au type de masse d’eau de surface et dans lesquelles font défaut des parties importantes des communautés biologiques pertinentes normalement associées au type de masse d’eau de surface dans des conditions non perturbées ».

C’est aux États qu’il revient, d’une part, d’organiser les programmes de surveillance visant à apprécier « l’état des eaux au sein de chaque district hydrographique », en tenant notamment compte du « principe de récupération des coûts des services liés à l’utilisation de l’eau ». D’autre part, ils sont également chargés de l’élaboration de programmes de mesures, ceux-ci contenant des « mesures de base » et, potentiellement, des « mesures complémentaires ».

La directive-cadre est parvenue à diminuer la progression de la contamination des eaux continentale, notamment par le rejet d’effluents domestiques et industriels. Cependant, selon les données les plus récentes de l’Agence européenne pour l’environnement concernant la période 2010-2015, les eaux côtières bénéficient dans la plus grande proportion d’un statut écologique bon ou très bon (61,02%), suivis des lacs (56,13%), des rivières (43,87%) et enfin des eaux de transition (32, 96%). Les objectifs fixés par la DCE sont donc loin d’être atteints. En outre, les formes de pollution ont évolué avec le temps : à la contamination des cours d’eau par des matières organiques fermentescibles se sont substitués des pollutions chimiques à la toxicité aiguë, plus difficiles à combattre en raison de leur caractère diffus.

Dans la mesure où la directive-cadre fut adoptée sur le fondement de l’article 175, paragraphe 1, CE (devenu l’article 192, paragraphe 1, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE)), elle constitue une harmonisation de type minimal ; les États membres peuvent, en vertu de l’article 193 TFUE, adopter des mesures plus strictes. Ainsi l’objectif ultime de la directive consiste à parvenir au minimum à un « bon état » de toutes les eaux de surface de l’Union et à maintenir cet état.

Dans deux arrêts fondamentaux, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a précisé la portée de l’obligations de prévenir la détérioration de la qualité des eaux de surface. Le premier arrêt, rendu le 1er juillet 2015 par la grande chambre de la Cour, (CJUE, 1er juillet 2015, arrêt Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV c. Bundesrepublik Deutshcland, C-461/13.) porte sur le caractère obligatoire de l’obligation de prévenir la détérioration des masses d’eau de surface ; ainsi que l’obligation pour les autorités publiques d’éviter toute dégradation de la qualité des eaux à l’intérieur même des cinq classes établies conformément à l’annexe V de la directive. Rendu le 5 mai 2022 par la deuxième chambre de la Cour (CJUE, 5 mai 2022, arrêt Association France Nature Environnement c. Premier ministre et Ministre de la Transition écologique et solidaire, C-525/20), le second arrêt oblige les États membres à évaluer les impacts temporaires de courte durée des programmes et des projets affectant la qualité d’une masse d’eau de surface. Dans la même logique que l’arrêt précédent, la Cour a jugé que ce type de détérioration est prohibée sauf octroi, à titre dérogatoire, d’une autorisation expresse.

Dans ces deux arrêts, la Cour applique au domaine des eaux de surface le principe de prévention, principe phare du droit de l’environnement, de manière aussi poussée qu’elle ne l’a fait en matière de conservation des habitats.

À l’heure du changement climatique, où la sécheresse et les inondations se multiplient partout en Europe, ces deux arrêts revêtent d’autant plus d’importance que la qualité de l’eau est susceptible de se détériorer en raison d’évènements climatiques aussi soudains que violents. En effet, les inondations détériorent de manière significative la qualité des eaux de surface, dans la mesure où elles emportent dans leur sillage de nombreux déchets dangereux (produits pétroliers, huiles usagés, produits chimiques, etc.) tandis que les sécheresses ont pour effet d’accroitre la concentration des polluants chimiques dans des volumes d’eau plus restreints.


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