Les nouveaux instruments de l’UE pour la protection de l’État de droit : Vers une stratégie techno-managériale ?

Le projet MEDROI est un projet de recherche dirigé par Arnaud Van Waeyenberge, professeur de droit de l’Union européenne à HEC Paris, qui analyse les nouveaux instruments de l’Union européenne pour la protection de l’État de droit. Ce projet de recherche entend aboutir sur une série de recommandations concrètes en vue de surmonter l’inefficacité actuelle des mécanismes de protection de l’État de droit. Ce projet réunit des chercheurs issus de différentes disciplines (droit, économie, science politique, sociologie) et est financé par l’ANR (Agence Nationale de la Recherche).

UN CONSORTIUM DE CHERCHEURS EUROPÉENS DE DIVERSES DISCIPLINES

Le projet est placé sous la direction de l’Unité Mixte de Recherche entre le CNRS et HEC Paris, GREGHEC (UMR n° 2959). Roila Mavrouli, postdoc research fellow, est chargée de la mise en œuvre de ce travail de recherche. L’équipe de recherche est constituée de Francesco Martucci, professeur à l’Université Panthéon-Assas Paris 2, Ramona Coman, professeur en sciences politiques à l’Université libre de Bruxelles et présidente de l’Institut d’études européennes, Ludovic Hennebel, professeur à la Faculté de droit et de science politique de l’Université Aix-Marseille, Frédéric Lebaron, professeur de sociologie à l’École Normale Supérieure Paris-Saclay, Frédéric Marty chercheur au CNRS (GREDEG-UMR 7321, Université Côte d’Azur), et Louise Fromont, postdoc research fellow au FNRS.

Il s’agit d’une équipe interdisciplinaire qui travaille sur la question de la nouvelle stratégie de l’UE visant à protéger l’État de droit dans une perspective unique et complémentaire englobant le droit, les sciences politiques, l’économie et la sociologie, entre autres. D’un côté, il s’agit d’apporter un regard critique dans l’analyse des mécanismes économiques et techno-managériaux utilisés par l’UE pour préserver l’État de droit, et de l’autre contribuer à travers un regard juridique, sociologique et politiste sur l’impact des nouveaux instruments sur la protection des droits fondamentaux. Des points de comparaison avec les systèmes de protection de l’État de droit existant au niveau international et dans d’autres systèmes régionaux de protection des droits et libertés fondamentaux vont ajouter une plus-value à l’état de l’art existant.

LA CRISE DE L’ÉTAT DE DROIT ET LES NOUVEAUX INSTRUMENTS DE L’UE

Aujourd’hui, la « crise des valeurs » de l’Europe est liée aux nombreux défis auxquels l’UE a été confrontée ces dernières années – tels que la crise de la dette souveraine, la crise sécuritaire liée à la menace terroriste et la crise migratoire. Elle s’est caractérisée par une détérioration systémique, dans certains États membres, des valeurs fondatrices de l’UE. En particulier, deux États membres – la Hongrie et la Pologne – connaissent un déclin important de l’État de droit, qui s’est traduit par la mise en place d’autocraties électorales qui cherchent à saper les limites de l’exercice du pouvoir exécutif afin de maintenir le parti politique dominant au pouvoir à long terme. Ces atteintes ont notamment affecté l’indépendance du pouvoir judiciaire, mais concernent également l’interdiction des discriminations, l’égalité hommes – femmes, la liberté de la presse, la situation des migrants et des personnes réfugiées. Elles ont conduit au déclenchement de la phase préventive de l’article 7 TUE à l’encontre de la Pologne et de la Hongrie respectivement par la Commission européenne en décembre 2017 et par le Parlement européen en septembre 2018. Dans une moindre mesure, d’autres États européens sont également touchés par cette remise en cause des fondements de l’État de droit (par exemple, Malte, la Roumanie, la Bulgarie, la Slovaquie et la République tchèque). Au niveau de l’UE, cette « crise de l’État de droit » engendre une véritable crise d’identité, puisqu’elle met à mal la dimension axiologique du projet européen, selon laquelle les États membres partagent à la fois un idéal et un destin communs.

L’UE a également tenté de s’attaquer à la crise de l’État de droit en mobilisant plusieurs types de mécanismes. Les mécanismes judiciaires (recours en annulation, renvois préjudiciels, recours en manquement) se sont même multipliés vis-à-vis de certains États. Fort de son arrêt ASJP, la Cour de justice de l’Union européenne a, dans une série de renvois préjudiciels relatifs à la réforme du système judiciaire en Pologne, décidé de relier l’indépendance de la justice avec l’État de droit tout en répétant que l’article 19(1) TUE concrétise la valeur affirmée dans l’article 2 TUE. Celle-ci a ainsi condamné à plusieurs reprises la Pologne et la Hongrie pour les réformes de leur système judiciaire et leur impact sur l’indépendance des juges. Des recours en manquement introduits contre la Pologne, la Hongrie et la République tchèque en raison de leur politique migratoire sont également présentés devant la Cour de justice.

Malheureusement ces arrêts n’ont pas permis de réellement empêcher ces réformes du pouvoir judiciaire. Les institutions européennes ne se sont pas contentées des mécanismes judiciaires mais ont eu recours à des mécanismes politiques tels que le mécanisme préventif de protection de l’État de droit, le cadre européen pour l’État de droit (procédure pré-article 7 UE) de la Commission, la procédure d’infraction, le dialogue annuel sur l’État de droit du Conseil, les résolutions du Parlement européen ainsi que le mécanisme de coopération et de vérification pour la Bulgarie et la Roumanie qui existait déjà. Or, parmi ces mécanismes, le fameux article 7 TUE a montré l’impossibilité de déclencher une procédure profondément politique. L’article 7 TUE peut être neutralisé par l’inertie du Conseil et les recours en manquement interviennent tardivement, lorsqu’une atteinte a déjà été portée.

Face à l’inefficacité des mécanismes juridiques de protection de l’État de droit par ses États membres (art. 7 TUE), l’Union européenne a développé une nouvelle stratégie consistant à s’appuyer sur des instruments économiques et techno-managériaux qui n’ont pas été spécifiquement conçus pour protéger l’État de droit, tels que le Semestre européen, la Facilité pour la reprise et la résilience, les Fonds structurels et d’investissement européens et le budget européen. Ces mécanismes concernent principalement l’Union économique et monétaire, la politique de cohésion et la politique budgétaire européenne et s’appuient sur des mécanismes de contrôle technico-gestionnaires (indicateurs et tableaux de bord, benchmarking, peer review, etc.). Une des conséquences de cette stratégie est que seules certaines dimensions de l’État de droit sont effectivement protégées par l’Union européenne, à savoir celles liées à la stabilité financière, à la croissance et à la compétitivité, au détriment d’autres dimensions, comme la redistribution des richesses ou la lutte contre les inégalités. La notion même d’État de droit est donc en train de se transformer au niveau européen, à tel point que l’on peut se demander si l’Union respecte elle-même l’État de droit dans sa lutte pour le faire respecter et si elle ne contribue pas à aggraver la crise.

L’immobilisme des institutions européennes vis-à-vis de l’article 7 TUE a donné lieu au Règlement dit Conditionnalité État de droit 2020/2092 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2020 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union. Cet instrument vise à utiliser des instruments financiers de l’Union au service du respect de l’État de droit. En d’autres termes, ce Règlement permet à la Commission d’exercer une pression financière sur les États membres qui ne respecteraient pas l’État de droit. Pour ce faire, la Commission pourra aller jusqu’à demander la suspension des paiements engagés sur le budget de l’Union à destination des États au sein desquels des violations de l’État de droit sont susceptibles d’affecter la bonne gestion financière des ressources européennes. Pourtant, déjà lors de l’élaboration dudit Règlement, le dialogue entre les différentes institutions s’est trouvé dans une impasse, le parlement voulant protéger l’État de droit, les autres institutions hésitant à lier les violations de l’État de droit au budget et aux intérêts financiers de l’UE. La nouvelle approche employée par les institutions européennes, permet la prise en compte de l’État de droit dans la définition et la mise en œuvre des politiques européennes, mais l’efficacité de la protection de l’État de droit pourrait ne bénéficier qu’aux dimensions de l’État de droit qui contribuent à « une économie sociale de marché hautement compétitive » (article 3, paragraphe 3, TUE) et négliger d’autres dimensions, notamment la lutte contre les inégalités et, plus largement, la protection des droits fondamentaux.

Par ailleurs, un cycle d’examen de l’État de droit, inspiré du Semestre européen permet à la Commission d’assurer un suivi approfondi de l’évolution de la situation en matière d’État de droit dans les États membres. Chaque année, la Commission publie un rapport annuel sur l’État de droit, sur la base duquel elle nouera un dialogue avec tous les États membres sur des sujets touchant à l’État de droit. Ce cycle permet à la Commission de conseiller l’adoption de certaines réformes aux États, de diffuser les meilleures pratiques, de partager des informations, etc. La régularité et l’intensité de ce dialogue devrait être renforcé à l’égard des États membres où des problèmes liés à l’État de droit sont plus apparents.

CONCEVOIR DES SOLUTIONS CRÉDIBLES POUR RENFORCER LA PROTECTION DE L’ÉTAT DE DROIT DANS LES ÉTATS MEMBRES DE L’UE

Considérant que peu d’études ont analysé l’utilisation de mécanismes de protection de l’État de droit qui n’ont pas été spécifiquement conçus à cette fin et leurs conséquences sur la manière dont l’Union assure le respect de l’État de droit, le projet MEDROI désire aborder la question de la crise de l’État de droit du point de vue de l’Union et de ses conséquences pour l’Union, mais aussi en mettant en perspective la situation européenne par rapport à d’autres normes internationales. Concrètement, ce projet vise à déterminer dans quelle mesure la conception de l’État de droit effectivement promue par l’Union s’inspire et s’aligne sur celles développées au niveau international.

A l’issue des deux années couvertes par le projet (2022-2023), MEDROI permettra principalement : d’identifier la conception de l’État de droit effectivement produite par l’UE à travers sa nouvelle stratégie et de la comparer aux standards européens et internationaux de protection de l’État de droit ; d’évaluer l’efficacité de la protection de l’État de droit dans l’UE ; et de proposer des solutions crédibles pour renforcer la protection de l’État de droit dans les États membres de l’UE.

PUBLICATIONS

Louise Fromont et Arnaud Van Waeyenberge, “Trading rule of law for recovery? The new EU strategy in the post-Covid era”, 19 June 2022, vol. 27, iss. 1-3, Jan-May 2021, p. 132-147 (accès libre – https://onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1111/eulj.12426 )

Résumé en français:

L’ambition de cet article est double. Premièrement, il soutient que, afin de renforcer le respect de l’État de droit par ses États membres, l’UE a lancé une nouvelle stratégie, bien qu’essentiellement basée sur des mécanismes qui n’ont pas été spécifiquement conçus pour protéger l’État de droit. Ensuite, l’article vise à clarifier la notion d’État de droit résultant de cette stratégie et à analyser ses conséquences. Ce faisant, cet article démontrera que les instruments utilisés par la nouvelle stratégie promeuvent une notion de l’État de droit européen qui implique un arbitrage constant entre l’État de droit et les objectifs économiques poursuivis par l’UE. Le risque pourrait toutefois être de soumettre les valeurs fondamentales (telles que définies à l’article 2 du TUE) à la logique de l’intégration économique européenne, inversant ainsi la hiérarchie entre la protection de l’État de droit et les valeurs économiques.

Résumé en anglais:

The ambition of this article is twofold. First, it argues that, in order to enhance respect for the rule of law by its Member States, the EU has launched a new strategy albeit essentially based on mechanisms which were not specifically designed to protect the rule of law. Second, the article aims to clarify the notion of rule of law resulting from this strategy and to subsequently analyse its consequences. In doing so, this article will thereby demonstrate that the instruments used by the new strategy promote a notion of the EU rule of law which implies a constant arbitrage between the rule of law and the economic objectives pursued by the EU. The risk may be, however, that it would subjugate fundamental values (as defined in Article 2 TEU) to the logic of European economic integration, thus inverting the hierarchy between protection for the rule of law and economic values.

Roïla Mavrouli, « The dark relationship between the rule of law and liberalism. The new ECJ decision on the Conditionality Regulation », European Papers, 2022, vol. 7, n° 1, European Forum, Insight of 2 June 2022, p. 275-286 (accès libre – https://www.europeanpapers.eu/en/europeanforum/dark-relationship-between-rule-of-law-and-liberalism-conditionality-regulation)

Résumé en français:


La récente crise de l’État de droit est en partie due à l’inertie des institutions européennes concernant la mise en œuvre de la procédure de l’article 7 TUE. En effet, la recrudescence de la crise de l’État de droit crée une dissonance quant à la manière dont l’Union européenne perçoit l’État de droit, et révèle une ambiguïté en termes de contenu et de nature juridique. Cette dissonance s’ajoute à une tension existante entre les revendications d’une identité constitutionnelle illibérale de la part de certains États membres et la violation de l’État de droit. Cette crise atteint son apogée lors du Règlement Conditionnalité État de droit, ce dernier ayant fait l’objet d’un recours en annulation introduit par la Hongrie et la Pologne, et rejeté par la CJUE dans ses arrêts tant attendus C-156/21 et C-157/21. Même si la CJUE a clairement indiqué que le Règlement n’est pas un contournement de la procédure de l’article 7 TUE, il n’en demeure pas moins que les États potentiellement ciblés par le Règlement sont les deux États déjà visés par l’article 7 TUE. Or, en application du nouveau Règlement, les violations de l’État de droit exigeraient un lien suffisamment direct avec le budget de l’Union européenne. 

Résumé en anglais:


The recent rule of law crisis is partly due to the inertia of the European institutions regarding the implementation of the mechanism within article 7 TEU. This is despite the variety of actions that could be taken by the EU regarding maintaining high levels of respect for the rule of law within the EU. Hence it seems that the rule of law crisis has come to stay. The escalation in the rule of law crisis creates a dissonance regarding the way the European Union perceives the rule of law, and points to the ambiguity in terms of content and legal nature. This dissonance adds to the existing tension between the claims of an illiberal constitutional identity and the violation of the rule of law. Illiberalism refers to representative democracies which do not necessarily guarantee fundamental rights and/or the rule of law. The rule of law crisis reached its peak when the introduction of the rule of law Conditionality Regulation was believed to be the solution. The rule of law Conditionality Regulation was subject to an action for annulment introduced by Hungary and Poland and was dismissed by the ECJ in its long-awaited rulings after the case C-156/21 and case C-157/21. Even if the ECJ made it clear that the Regulation is not a substitute nor a reinstatement of the article 7 TEU procedure, we can only wait to see how the Regulation will be applied. The rule of law violations was linked directly to the allocation of EU budget, and this raises questions about the challenges at stake.

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