L’opposition wallonne au CETA ramène le débat plus proche du citoyen européen, par Yuliya Kaspiarovich

L’article du professeur Christian Mestre l’Union européenne à la sauce belge, publié récemment sur ce même blog, est particulièrement intéressant et incite vraiment à un débat autour de la construction européenne et la participation citoyenne dans ce processus.

L’Accord économique et commercial global (AECG), plus connu sous le nom de CETA, a été signé à Bruxelles lors du Sommet Canada-UE le 30 octobre dernier. Cette signature intervient après une opposition de principe à cet accord de la région wallonne et de son Ministre-Président, Paul Magnette. Même si le Sommet a mobilisé le président de la Commission, Jean-Claude Juncker, le président du Conseil européen, Donald Tusk et le Premier Ministre canadien, Justin Trudeau, c’est Paul Magnette qui incarne le mieux ce moment fort vécu par l’UE.

Ce n’est pas tant le retard de quelques jours de la signature de l’accord, qui semblait imminente malgré le désaccord belge, mais la brillante instrumentalisation des mécanismes constitutionnels belges qui ont permis à Paul Magnette de créer un débat inédit dans la société européenne et non seulement pour ses fins personnelles. En Belgique, les régions disposent d’une compétence en matière des accords internationaux négociés au niveau fédéral. La Wallonie a ainsi fait usage du véto sur un accord international auquel son pays s’apprêtait à faire partie, paralysant ainsi tout le processus de signature au Conseil de l’Union européenne.

En reconstituant la chaine logique, il convient de préciser que c’est bien le parlement wallon qui s’est opposé à donner son accord pour que la Belgique appose sa signature en faveur du CETA au sein du Conseil de l’Union européenne, qui lui est composé des ministres des Etats membres de l’UE. Le paradoxe y est, le Conseil qui est co-législateur avec le Parlement européen au niveau de l’UE est en fait composé des représentants des exécutifs nationaux. Le génie de Paul Magnette a été de générer le débat au niveau du pouvoir législatif et bien avant la procédure de ratification. Au moment de la signature, il est effectivement encore possible d’apporter des modifications à l’accord négocié tandis qu’au stade la ratification, c’est à prendre ou à laisser.

Il ne s’agit pas pour autant de la compétition entre le Parlement européen, qui effectivement ne dispose que d’un pouvoir d’approuver ou de rejeter l’accord négocié, mais d’un travail en commun dans l’esprit de coopération loyale entre les pouvoirs législatifs. Certainement, au stade de l’approbation, le Parlement européen ne peut pas « toucher » au contenu de l’accord, mais l’opposition du parlement wallon ne le permet pas non plus. Les particularités internes belges, en accordant ce droit de veto aux législateurs des entités infra-étatiques, ont obligé les parties à se rassoir à la table de négociations pour trouver un compromis. Dans le cas hypothétique d’une opposition du Parlement européen, il aurait également fallu renégocier l’accord ou trouver un compromis.

De plus, en vertu du principe de subsidiarité et le protocole No 2 aux traités relatif à son application, les parlements nationaux sont pleinement associés à la procédure législative au niveau de l’UE grâce aux mécanismes dites de « carton jaune » et de « carton rouge » (article 7 dudit protocole). Ceci ne les met pas pour autant en opposition avec le Parlement européen.

Mais au final, tout ce débat, est-ce qu’il a permis de changer l’accord négocié pendant 7 ans entre l’UE et le Canada ? Jean-Claude Juncker n’a pas manqué à le répéter à plusieurs reprises : « non, puisque le texte de l’accord demeure inchangé ». Il faudra relativiser ces propos. Les revendications de la Wallonie ont permis d’aboutir à des concessions substantielles établies dans le cadre des déclarations interprétatives à valeur contraignante. Dans le cadre de cette opinion, l’on ne va pas s’attarder davantage sur le contenu des modifications mais plutôt sur les aspects procéduraux.

Pour que l’UE puisse conclure un accord international, il faut qu’elle dispose d’une compétence qui lui soit initialement attribuée par les Etats membres. En matière de la politique commerciale commune, l’UE dispose d’une compétence exclusive. Cela veut dire que les Etats membres ont définitivement délégué leur compétence dans le domaine du commerce, notamment pour conclure les accords de libre-échange avec les Etats tiers. C’est ainsi que dans cette logique, l’UE aurait dû négocier et conclure seule l’accord CETA, puisqu’il s’agit de la politique commerciale commune. Cependant, les choses ne sont pas aussi simples.

Il existe deux articles dans le Traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE) qui servent de base à la négociation et conclusion des accords internationaux par l’UE, l’article 207 et 218, qui vont nous intéresser dans ce cas précis. En vertu de ces articles, le Conseil de l’Union européenne donne un mandat de négociations à la Commission qui négocie au nom de l’Union. Par la suite, le texte négocié revient au Conseil qui doit statuer à la majorité qualifiée ou à l’unanimité, selon les domaines sur lesquels porte l’accord. Dans le cadre du CETA, la signature au Conseil devait se faire à l’unanimité. Pour cette raison, avant que Justin Trudeau puisse venir signer l’accord pour Canada à Bruxelles, il fallait que les Etats membres se mettent d’accord au sein du Conseil de l’Union européenne sur les résultats des négociations obtenues à l’issue de 7 ans par la Commission. C’est à ce stade, que la Belgique ne pouvait tout simplement pas apposer sa signature.

Ensuite, vient l’étape de la ratification. Dans le cadre de l’accord relevant des compétences exclusives de l’UE, il n’est pas nécessaire de passer par la ratification des Etats membres selon leurs règles constitutionnelles respectives. Cependant, dans le cadre de l’accord mixte, lorsque les compétences des Etats membres sont également en jeu, il est nécessaire de passer par la procédure de ratification dans tous les 28 Etats. La question se pose ainsi de savoir si le CETA est un accord exclusivement européen ou mixte, c’est-à-dire conclu à la fois par l’UE et ses Etats membres ?

Précédemment, en 2014, les négociations entre l’UE et le Singapour avaient abouti à un accord de libre-échange très semblable au CETA. Du côté européen, cet accord avait été négocié sur la base des compétences exclusives de l’Union. Donc, il s’agissait non pas d’un accord mixte, mais d’un accord exclusivement européen. Or, la Commission avait décidé de clarifier la question de compétences et, en vertu de l’article 218 § 11, a soumis l’accord négocié à l’appréciation de la Cour de justice de l’UE (CJUE). Cette affaire est toujours pendante devant la Cour (pour l’analyse de l’opinion de l’avocat général, voir Steve Peers ici) mais cela a influencé notamment la logique de la conclusion du CETA. La Commission a proposé la signature de l’accord en tant qu’accord mixte.

Avant que le CETA ne rentre définitivement en vigueur, il faudra encore passer par la ratification des 28 Etats membres. Connaissant les réticences de l’Allemagne quant au mécanisme du règlement des différends entre Etats et investisseurs, ou encore les difficultés des Pays-Bas à ratifier l’accord d’association avec l’Ukraine, il est fort probable que l’approbation par les 28 prendra plus de temps qu’espéré. Il convient de rappeler également que la Belgique s’est engagée, suite aux demandes wallonnes, à solliciter l’avis de la CJUE quant à la compatibilité du CETA avec le système des traités de l’UE (le même article 218 § 11). Le débat sur le CETA, et sur toute une génération de ce type d’accord globaux de libre-échange, est ainsi loin d’être clos.

Le parlementaire européen, Guy Verhofstadt, avait même proposé avant que l’accord belge n’ait été trouvé, de revenir sur la décision de la Commission et de rendre l’accord CETA exclusivement européen, sans que les Etats membres ne puissent le bloquer ni au stade de la signature ni à celui de ratification. Une telle attitude prouverait une fois de plus la distance des institutions européennes par rapport aux citoyens et n’atténuerait en rien les critiques sur l’opacité de la procédure de prise de décisions au niveau de l’UE.

Il est vrai que la saga wallonne n’a pas pu empêcher la signature de la CETA et c’est d’autant mieux. Mais elle a permis de générer un débat parmi les citoyens européens avec un grand effort de transparence. Paul Magnette a pu démontrer que le déficit démocratique dont l’UE est sans cesse accusée n’est pas une fatalité en soi et il est toujours possible de ramener les citoyens dans le débat, comme on l’a vu au cours des deux semaines du blocage wallon. Non seulement les citoyens, mais il est également possible de ranimer les forces politiques en perte de vitesse dans l’UE. Les mobilisations par les populistes des enjeux européens n’ont fait qu’aggraver les multiples crises auxquelles l’UE doit faire face. Le fait qu’un débat européen soit mobilisé par un parti socialiste est un autre engagement fort de Paul Magnette en faveur de la gauche européenne.

En somme, ce n’est pas tant l’accord qui posait fondamentalement problème, mais l’opacité dans laquelle il a été négocié. Cette saga wallonne a notamment donné naissance à la déclaration de Namur (ouverte à la signature) visant à réfléchir à la manière dont l’UE négocie les accords internationaux. La mobilisation non seulement des Wallons mais de la société européenne a permis de créer un nouveau forum de participation des citoyens aux enjeux européens. Le fait que cette mobilisation intervienne à un stade différent, jamais mobilisé auparavant, celui de la signature, a donné un nouveau souffle à une construction européenne en crise. Le blocage par le parlement d’une entité infra-étatique d’un accord international d’une telle ampleur peut certainement avoir ses détracteurs et ses supporters. Mais tout l’enjeu est dans la formidable mobilisation de la société civile autour des valeurs démocratiques communes que l’UE a également pour vocation de promouvoir. S’agirait-il-là, peut-être, de prémices d’une nouvelle méthode pour rapprocher l’Europe de ses citoyens, notamment en mobilisant les efforts des parlements nationaux et régionaux ?

Yuliya Kaspiarovich, doctorante en droit, assistante d’enseignement et de recherche au Global Studies Institute de l’Université de Genève.

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