En mars dernier, alors que l’affaire du « Dieselgate » n’en finissait pas de faire les gros titres, le CEO de Volkswagen s’indignait ouvertement dans un courrier au président Jean-Claude Juncker du traitement réservé au constructeur par l’institution. Il demandait en particulier au président de la Commission européenne, dans des termes somme toute assez directs, de respecter le devoir d’impartialité et de contrôler l’action de la Commissaire à la justice et à la protection des consommateurs, qui avait appelé à plusieurs reprises la société à offrir des compensations financières aux consommateurs floués.

Plus récemment, la conférence des Présidents du Parlement européen prenait unanimement la décision d’interdire aux lobbyistes de Monsanto l’accès au Parlement après que le géant de la chimie ait refusé de venir débattre avec les députés au cours d’une audition sur les soupçons d’influence entourant les évaluations de dangerosité des désherbants contenant du glyphosate. Cette décision a d’ailleurs concrétisé l’accroissement des pouvoirs octroyés à l’institution pour encadrer l’activité des lobbyistes introduit par la révision des règles de procédure en janvier 2017, laquelle se base en partie sur les travaux des eurodéputés en 2015 visant à établir une liste noire de groupes d’intérêts accusés d’être trop peu coopératifs.

Ces évènements nous ont rappelé pourquoi les pratiques de lobbying ont été progressivement encadrées au plan européen. L’influence par l’expertise et l’information doit en effet être préservée des tentatives et trafics d’influence répréhensibles par la loi.

Ainsi, s’il est désormais largement admis que le lobbying est un savoir-faire à travers l’apport de données techniques, économiques ou juridiques, facilitant la prise de décision publique, cette pratique n’est utile à la mécanique démocratique que lorsqu’elle est exercée avec éthique et transparence. Ce n’est qu’en respectant ces exigences que le lobbying peut être considéré comme amenant une meilleure qualité de la règle de droit.

C’est dans cet esprit, avec en tête la lettre de l’article 11 TUE, que la Commission européenne a proposé en septembre 2016 une réforme de la réglementation établissant le registre de transparence des représentants d’intérêts. Véritable base de données publiques des lobbys bruxellois, le registre actuel fait en effet régulièrement l’objet de critiques.

Le cadre actuel du registre de transparence

Les règles applicables au registre de transparence sont prévues par l’accord interinstitutionnel entre le Parlement européen et la Commission européenne du 16 avril 2014, qui remplace lui-même l’accord similaire du 23 juin 2011. Rappelons pour mémoire que le Parlement européen et la Commission possédaient, avant la création du registre commun, un registre propre depuis 1996 et 2008 respectivement.

Le registre est géré en ligne par un Secrétariat commun et concerne toutes les activités menées dans l’objectif d’influencer tant le processus législatif des institutions de l’Union que le processus de mise en œuvre de leurs politiques. En termes pratiques, l’inscription sur le registre de transparence impose de fournir des informations quant au nom des clients pour lesquels il est exercée une mission de représentation et la fourchette des honoraires attachés à cette mission.

Comme son intitulé l’indique, l’accord institutionnel n’a été conclu qu’entre la Commission et le Parlement. De plus, l’enregistrement est facultatif et volontaire puisqu’aucune obligation ne pèse sur les entités menant des activités de représentation, peu importe les intérêts représentés et la taille de l’organisme. Le cadre est donc largement incitatif et son succès tributaire de la coopération des groupes d’intérêts. Cependant, l’enregistrement et la publication d’informations amenant à l’obtention d’avantages, tel un accès simplifié au Parlement européen, le système a obtenu une certaine réussite.

Une nouvelle impulsion politique avec la Commission Juncker

Le début de la mandature de la Commission Juncker fin 2014 a marqué un véritable tournant. Dans ses orientations politiques, la Commission a souligné son attachement à une réelle transparence, et cela même dans des politiques qui jusqu’à présent privilégiaient la discrétion – le meilleur exemple étant la politique commerciale commune. Ce souci de la transparence a été rapidement mis en pratique de plusieurs façons : publication d’informations sur les réunions tenues avec les représentants d’intérêts (par les Commissaires, leur cabinet et les directeurs généraux) ; limitation des rencontres aux personnes ou entités inscrites dans le registre de transparence.

Ces nouvelles méthodes ont amené à ce que le registre devienne de facto obligatoire. D’ailleurs, selon les statistiques de la Commission, l’instauration de cette règle aurait amené plus de 4000 nouvelles inscriptions dans le registre. Cet élan s’est renforcé après que le Parlement européen ait suivi la pratique instaurée en l’inscrivant dans ses nouvelles règles de procédure en janvier 2017.

Toutefois, les critiques de la société civile ne se sont pas éteintes. L’absence d’un organe de supervision fort capable d’inciter une amélioration de la qualité des données fournies, ainsi que l’instauration d’une sorte de « transparence sélective » par les nouvelles pratiques (seuls les hauts fonctionnaires étant par exemple ciblés par les nouvelles règles informelles à la Commission) ont continué d’alimenter la critique du cadre actuel. Face à la multiplication des scandales, un renforcement des attentes des citoyens est également apparu.

Pour apprécier le cadre européen actuel et la réforme engagée par la Commission, il est d’ailleurs intéressant de s’arrêter un instant sur les modifications récentes du cadre législatif français apportées par la loi dite « Sapin II » du 9 décembre 2016, relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

Celle-ci a notamment introduit un répertoire numérique des représentants d’intérêts, géré par la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), dont les éléments centraux ont été détaillés par un décret en date du 9 mai 2017.

Différents types d’informations sont repris dans ce répertoire : identité des lobbyistes, champ d’activité et identité des tiers pour lesquels les représentants d’intérêts agissent (ces informations devant être transmises dans un délai de deux mois après le début d’activité) ; actions de lobbying exercées et dépenses qui y sont consacrées (cette liste devant être adressée dans les trois mois de la clôture de l’exercice comptable du représentant d’intérêts).

Ces informations sont vérifiées par la HATVP, selon une procédure précise en différentes étapes : notification, échange d’informations avec le lobbyiste intéressé, mise en demeure…la HATVP a également la possibilité de solliciter du juge des libertés et de la détention l’émission d’une ordonnance autorisant des vérifications dans les locaux professionnels.

Ce nouveau cadre national nous offre un élément de comparaison intéressant afin d’évaluer les plus et les moins de la réforme proposée par la Commission européenne.

Sébastien Blanchard est consultant en affaires européennes, fondateur et gérant d’Egemone Consulting. Il accompagne les acteurs économiques dans leur appréhension des questions européennes : information juridique, formation, conseil juridique et conseil pour l’accès au financement européen, accompagnement pour la représentation d’intérêts. Sébastien Blanchard est également chargé d’enseignement auprès de différents organismes : écoles régionales d’avocats, école de commerce européenne de Bordeaux…