Le potentiel et les dangers du concept de « souveraineté européenne », par Emanuel Castellarin

Evoquée par le Président Macron dans ses discours de la Pnyx et de la Sorbonne, la « souveraineté européenne » apparaît comme un élément de langage de valeur essentiellement politique, difficile à insérer dans le cadre de la dogmatique juridique. En réalité, elle n’est pas dépourvue de toute utilité théorique, car elle suppose une conception renouvelée de la souveraineté. Cependant, l’insistance sur le caractère protecteur de la « souveraineté européenne » risque de créer une confusion dangereuse avec la détermination du contenu matériel des politiques de l’Union, et notamment de contredire l’objectif affiché d’éviter le repli sur soi.

Un concept étranger à la dogmatique juridique

Puisque la « souveraineté européenne » entend dépasser les souverainetés nationales sans les nier et se fonder sur les peuples européens sans en faire l’origine directe de tout pouvoir, la cohérence dogmatique du concept laisse songeur. La valeur ajoutée par rapport aux concepts mieux établis de « Staatenverbund » et de « Fédération d’Etats nations » est douteuse. Encore facile à analyser comme une forme d’exercice de la souveraineté nationale, la « souveraineté européenne » ne désigne pas un nouveau titulaire de la souveraineté.

Se déclinant en une série de manifestations matérielles, elle décrit surtout la situation de fait qui résulterait de l’action au niveau européen dans un faisceau de domaines considérés comme stratégiques. Mais, s’agissant de domaines qui relèvent déjà de la compétence de l’Union, il s’agit simplement à une intensification de l’action de l’Union, sans modification de ses qualités ontologiques en tant que sujet de droit. D’ailleurs, la « souveraineté européenne » n’implique pas nécessairement une action de l’Union, car elle est compatible avec l’action plus ou moins coordonnée des Etats membres « dans et par » l’Union. Ponctuellement, comme en matière de politique agricole, elle peut même s’appuyer sur un recul de l’harmonisation pour que « chaque pays puisse accompagner [sa] transformation selon ses ambitions et ses préférences ». Quant aux conditions d’exercice de la « souveraineté européenne », un lien avec la démocratie européenne est logiquement établi, mais les instruments envisagés pour son renforcement (conventions démocratiques, listes transnationales, Spitzenkandidaten) ont des ambitions limitées.

Une conception renouvelée de la souveraineté

Cependant, la « souveraineté européenne » implique une conception de la souveraineté qui peut éclairer d’une lumière nouvelle le statut des Etats membres et la raison d’être de l’Union. Sans être véritablement définie, la souveraineté est décrite comme le résultat d’une opération d’autodétermination, et notamment d’auto-affirmation et d’auto-organisation : « la souveraineté, c’est bien ce qui fait que nous décidons pour nous-mêmes, que nous nous fixons nos propres règles, que nous choisissons notre avenir, et ce qui fait notre monde ». Par conséquent, elle se fonde sur une identité et sur des valeurs, dont elle suppose l’affirmation et la protection.

Résultat d’une construction, elle est un objectif plus qu’une qualité originaire d’une communauté politique. A rebours de la conception bien établie de la souveraineté nationale – unitaire, indivisible et inaliénable – elle peut faire l’objet d’un partage. Plus particulièrement, elle suppose qu’aucun pouvoir des Etats membres n’est exclusif par nature : la titularité de tout pouvoir est donc susceptible d’être transférée à l’Union ou partagée avec elle.

N’étant pas originaire, la « souveraineté européenne » ne peut pas être postulée, mais doit être justifiée : parmi les communautés politiques du continent européen, l’Union est décrite comme celle qui permet la poursuite de la souveraineté « véritable » ou « réelle ». Loin d’une détermination essentialiste, la « souveraineté européenne » est donc tributaire du constat de la situation de fait dans laquelle les européens se reconnaissent et s’organisent comme tels. C’est pourquoi elle est conçue de manière relationnelle : en tant que « capacité à exister dans le monde », elle ne dépend pas que de ses titulaires, mais aussi des acteurs avec lesquels ils interagissent. Par conséquent, la « souveraineté européenne » met aussi en valeur l’Union comme acteur des relations internationales, tant par ses compétences extérieures que par ses politiques internes.

Un risque de prédétermination des politiques de l’Union

Toutefois, la « souveraineté européenne » n’est pas invoquée pour proposer un nouvel agencement du pouvoir politique, mais pour promouvoir un certain contenu des politiques européennes. Paradoxalement, la cohérence de la « souveraineté européenne » ne serait-elle pas à rechercher dans la transposition à l’échelle européenne du repli sur soi qu’elle vise à éviter au sein de l’Union ? Les deux discours présidentiels décrivent le modèle européen surtout par opposition à d’autres, comme en ce qui concerne la conciliation du développement économique, de la liberté et de la justice sociale. Même la transition écologique, problème planétaire par nature face auquel l’Union se veut exemplaire, est appréhendée sous l’angle de la sauvegarde, par la crainte du dumping écologique et par l’instrument protecteur de la taxe carbone aux frontières.

Plus généralement, telle qu’elle est présentée, la « souveraineté européenne » vise à « défendre » et à « protéger » les européens dans un environnement international perçu comme hostile. Les propositions en matière de politique commerciale commune illustrent cette tendance, comme le procureur commercial européen envisagé par M. Macron, qui fait écho à la promotion de la réciprocité, de la défense commerciale et du contrôle des investissements étrangers mentionnée dans le discours sur l’état de l’Union de M. Juncker. Le contenu de ces propositions est sans doute opportun, mais il est regrettable que le concept de « souveraineté européenne » aboutisse à préjuger du contenu matériel des politiques de l’Union. Cela revient à confondre la raison d’être générale de l’Union, qui devrait se caractériser par une certaine stabilité, et le contenu de ses politiques, qui devrait s’adapter sans cesse au débat démocratique. Si l’utilisation principale du concept de « souveraineté européenne » consistait à promouvoir certaines politiques au contenu déterminé, elle reviendrait à restreindre la capacité des européens de décider pour eux-mêmes, au lieu de l’élargir.

Emanuel Castellarin,  Professeur à l’Université de Strasbourg

Re (lire) les contributions antérieures:

Un triptyque pour l’Europe : La vision présidentielle française de l’Union européenne, P.Y. Monjal

Tribune de lancement: Quelle refondation du paradigme de mise en commun des souverainetés dans l’UE ?, Panayotis Soldatos

Demain ne manquez pas la publication à 12h30, du post  La souveraineté divisera t-elle l’Europe?, Frédérique Berrod 

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