Souveraineté européenne et développement durable : Lecture désenchantée d’un discours politique clair-obscur, par Nathalie Hervé-Fournereau

« La quatrième clé de notre souveraineté, c’est d’être capable de répondre à la première des grandes transformations du monde, la transition écologique ».

Difficile de ne partager cette ambition du Président français exprimée lors de son discours à la Sorbonne en septembre 2017. Sa volonté de révolutionner « notre manière de produire, de redistribuer, de nous comporter » et de garantir une « vision exigeante du développement durable » suscite un enthousiasme empreint de soulagement et d’espoirs. Soulagement de penser que ce discours traduirait enfin une prise de conscience de l’urgence environnementale et de la nécessité d’une solidarité transnationale et transgénérationnelle. Espoirs d’imaginer la construction d’un « nouveau modèle productif qui ne sera pas qu’un modèle économique, mais qui sera un modèle de société, de civilisation qui permettra aussi de repenser les inégalités ».

Dans la filiation de son discours d’Athènes, le Président montre sa détermination à jouer un rôle d’envergure sur la scène européenne et internationale.  Son initiative «Make our planet great again» ou son choix de porter devant l’ONU, parmi les projets français existants (projet de Déclaration universelle des Droits de l’Humanité, projet de Pacte international sur les droits de l’homme à l’environnement) celui du Pacte mondial pour l’environnement soutenu par la Commission européenne illustrent cette dynamique présidentielle.

Selon le Président, la « seule voie » destinée à bâtir cet avenir durable est de construire une souveraineté européenne au sens de « capacité d’action » et « d’existence dans le monde », pour ne pas subir « la loi du plus fort » ou l’ébranlement des valeurs fondatrices du projet européen.

Au-delà de la question de la sincérité présidentielle en faveur d’une Europe à « l’avant-garde de la transition écologique efficace et équitable », l’opportunité de mobiliser cette expression de souveraineté européenne dans un contexte de « polycrise » exacerbée par un « souverainisme de repli » questionne. Si la finalité du discours était de provoquer une onde de choc, ce pari pascalien s’avère très risqué et non dénué d’interprétations contradictoires. Force est de rappeler que la construction européenne s’inscrit dans un processus de dépassement de la conception westphalienne de la souveraineté de l’État, sans pour autant sceller la fin de la souveraineté nationale. Ainsi comme le rappelle l’avocate général J. Kokott   « l’Union a été créée par les États membres qui ont conservé leur souveraineté » et « le principe d’attribution (…) qui délimite les compétences de l’Union, est l’expression de cette souveraineté et a pour objet de la protéger ». Sans surprise, l’on ne trouve aucune trace de l’expression de souveraineté européenne dans la jurisprudence à la différence des nombreuses affaires où les questions de limitations, de transferts et de protection de la souveraineté nationale sont au cœur du complexe et évolutif enchevêtrement des compétences nationales et européennes. S’agit-il dans l’esprit du Président de recentrer le rôle de l’Union sur des défis majeurs à l’aune d’un principe de subsidiarité revisitée, d’élargir le périmètre limité des compétences exclusives de l’UE (…) ? Le discours reste silencieux sur les scénarios de reconfiguration des pouvoirs et compétences attribuées et exercées par l’Union. Or, une clarification s’imposera pour offrir une traduction opérationnelle, et ce tout particulièrement pour cette quatrième clé de la souveraineté européenne.

Souveraineté européenne et transition écologique : Une dialectique ambivalente

Destinée à permettre à l’Union de respecter ses engagements internes et externes en faveur du développement durable, cette quatrième clé n’est pas exempte d’ambivalences.  Confrontés à l’ampleur spatio-temporelle singulière des défis environnementaux, les États souverains sont obligés de construire une coopération internationale propre à gérer ces interdépendances et dépendances socio-écologiques qui ignorent cette sacro-sainte souveraineté étatique.  Sans qu’il soit opportun de préciser ici le processus de reconnaissance de la compétence environnementale de l’Union, il suffit de rappeler que la recherche « du niveau d’action (local, régional, national, communautaire, international) le plus adapté à la nature de la pollution ainsi qu’à la zone géographique à protéger » constitue, dès 1973, le principe directeur destiné à privilégier les actions communautaires propres à apporter une plus-value environnementale par rapport aux autres échelles juridiques. Cette recherche communautaire du mieux-réalisant environnemental fondée sur ce partage des compétences entre l’Union et les États membres ne sera pas remis en question, tout prévoyant des procédures propres à ménager les sensibilités souveraines des États (Unanimité: fiscalité, aménagement du territoire, gestion quantitative des ressources hydrauliques, affectation des sols, choix des sources d’énergie (art. 192 TFUE) et mesures nationales de protection renforcée art. 193 TFUE).  L’ambition de « révolutionner » notre modèle de développement doit-elle conduire à repenser cette répartition des compétences attribuées à l’Union et leurs modalités d’exercice, et ce, au-delà de la politique environnementale dans le respect du principe d’intégration des exigences environnementales (art. 11 TFUE et art. 37 Charte des droits fondamentaux) ? L’on peut s’interroger sur la volonté des États de rompre avec l’interprétation politique discutable du principe de subsidiarité qui ont conduit notamment au retrait de deux propositions de directives en 2014 (Sur l’accès à la justice et la protection des sols).

Prix carbone, programmes industriels européens (…) :  Rien de neuf sous le soleil ou presque ? 

L’Union est-elle résolue à transformer son modèle de développement dans le respect d’un niveau élevé de protection de l’environnement (TFUE) et de ses engagements internationaux comme la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement  (décision du Conseil 2017/1346/UE, Lettre ouverte de ClientEarth et du BEE aux ministres européens de l’Environnement avril 2018 ) ?

Le Président Macron insiste sur les « bouleversements climatiques » qui « menacent comme jamais notre sécurité » exigeant de radicales transformations des modes de production et de consommation. Toutefois, les défis environnementaux ne se résument au climat ; l’érosion de la biodiversité, la vulnérabilité de la haute-mer, espace hors juridiction nationale, démontrent l’impérativité d’une approche écosystémique intégrée au fondement de la transition écologique et du développement durable. Aussi nécessaire soit la philosophie défensive qui sous-tend le discours et du besoin d’une Europe qui protège (en écho au Livre blanc sur l’avenir de l’Europe 2017), il apparaît dommage de laisser dans l’ombre la responsabilité de l’Union et de ses États dans le processus de dégradation de l’environnement à l’échelle planétaire.  Or, l’Europe « doit immédiatement et radicalement réduire l’empreinte environnementale de son économique » et « veiller à ce que le développement et la croissance économique respectent les limites de la planète ».

A l’évidence, cette transformation du modèle productif exige de substantiels investissements, toutefois il importe aussi de réformer l’ensemble des soutiens financiers. En dépit du choix présidentiel de ne pas « parler d’outils » et de se concentrer sur ce projet de refondation, les mesures proposées déçoivent par leur manque d’audace. Leur classicisme économique révèle en filigrane la prégnance du modèle de durabilité faible où les politiques d’environnement restent cantonnées à des rôles d’accompagnement du marché. Au fil de la lecture, le décalage entre les objectifs ambitieux et leur concrétisation s’accentue. Si le Président rappelle l’importance de la « confiance dans les experts » au vu des récentes polémiques sur le glyphosate ou sur la définition des perturbateurs endocriniens, pourquoi ne pas avoir suggéré la reconnaissance d’un principe de non-régression à l’image du droit de l’environnement français ? (L110-1.9 du code de l’environnement). Pourquoi ne pas avoir proposé un approfondissement du processus de démocratisation du système européen, la reconnaissance d’un droit à l’environnement ou encore de la construction d’une justice climatique et environnementale. Difficile d’apprécier les résultats de la proposition présidentielle d’organiser des « conventions démocratiques » rebaptisées consultations citoyennes sur l’Europe qui se dérouleront d’avril en octobre 2018 dans 26 Etats membres.

« Le temps où la France propose est revenu ». Ainsi, est-il permis d’espérer que le discours de la Sorbonne, en dépit de ces paradoxes et zones d’ombres, constituera un tremplin politique contribuant à la construction d’un futur pacte socio-écologique européen fondé sur des souverainetés solidaires.

Nathalie Hervé-Fournereau, Directrice de Recherche CNRS, Institut de l’Ouest Droit & Europe, UMR 6262 CNRS, Université de Rennes, Vice-Présidente de la Société Française pour le Droit de l’Environnement, Membre de l’Avosetta Group et de l’Académie de droit de l’environnement de l’IUCN

Re (voir) l’ensemble des posts de notre Rubrique Anniversaires sur la souveraineté européenne

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