Recherche commun désespérément ! par Anne Cammilleri

Mais où se cachent donc les atouts de la « refondation d’une Europe souveraine, unie et démocratique » dans la PSDC décrite par le Président de la République ? Avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, les références à la politique européenne de sécurité et de défense disparaissent pour faire place à la Politique de Sécurité et de Défense Commune. Le commun est à l’honneur …. Ou comment courir à la recherche du temps perdu ?

I- Conciliation de la souveraineté et du commun : le pas du funambule !

« Une Europe qui garantit la sécurité dans toutes ses dimensions « doit être solidaire pour définir l’essence de son commun.

A- La construction d’un commun solidaire dans la PSDC

L’article 42 TUE constitue le canal historique de la construction de la PSDC désormais qualifiée de « commune ». On peut considérer qu’elle renait indirectement dans les dispositions relatives à l’Agence Européenne de Défense (art. 42 §2 al 3 TUE) ci-après AED, la Coopération Structurée Permanente (art.42 §5 TUE) ci-après CSP et le protocole 10. C’est sur cette renaissance que s’appuie le Président – guide- pour ouvrir la voie de la recherche de notre commun. L’objectif est évidemment louable ! Mais comment concilier, dans ce domaine régalien par nature une ambition commune à 27 ou 28 Etats membres ? Le risque est celui du mariage de la carpe et du lapin….

Il faut, de toute évidence, afficher des gages forts de confiance pour éviter une répétition de l’histoire, liée aux blessures politiques de l’échec de la ratification du traité instaurant la CED signé le 27 mai 1952, tout en hypothéquant le moins possible l’avenir politique de ce « commun ». L’AED et la CSP font que le commun en matière de défense n’est qu’un embryon dont l’ADN sera capacitaire et non fédéraliste : l’absence de contrôle juridictionnel, le déficit démocratique du contrôle parlementaire et le faible rôle de la Commission sont autant de petits cailloux dans la chaussure des penseurs fédéralistes.

L’intégration au sein de la PESC de la PSDC impose un système décisionnel dérogatoire qui ne créé pas d’actes législatifs (art. 31 TUE). Le système demeure intergouvernemental. Il laisse une large place à l’expression de la souveraineté étatique sans nul doute ! …c’est en ces termes qu’il faut comprendre la mention de « l’Europe souveraine« …. Le Président de la République ne vise pas l’Union européenne, dotée de la personnalité juridique sur la scène internationale ….. il y a un pas qu’il ne franchit évidement pas ! L « Europe souveraine » ici ne vise que les Etats membres contribuant à la définition du commun de la PSDC ! et sa « refondation » n’est rien d’autre que le résultat de la dialectique historique de l’approfondissement et de l’élargissement de notre Union. Si l’on entend ainsi la refondation « d’une Europe souveraine » on comprend aussi que l’Union n’a pas de compétence exclusive dans le domaine (art. 3 TFUE). La suppression de l’organisation en piliers du traité de Lisbonne permet une meilleure cohérence des actions de sécurité et de défense qui sont globales fondées sur les missions de Petersberg, élargies à la lutte contre le terrorisme.

B-Un commun modulable !

Cette recherche du commun n’impose pas une unité de pensée. Aux clauses d‘opting out en faveur du Danemark et de l’Irlande pourrait s’ajouter une situation inédite en faveur du Royaume Uni car cet Etat turbulent demeure un important contributeur de la PSDC ! Notre commun se jouera a minima à 25 Etats et le recours possible aux accords externes lui permettra de demeurer partenaire des opérations extérieures (ci-après OPEX)!

Le commun en matière de PSDC n’est pas un objectif de l’Union mais plutôt une méthode pour agir. La politique des petits pas pour construire une solidarité de fait en est le fil rouge ! Cela permit la consécration des clauses de défense collective (art 42§7 TUE) et de solidarité (art. 222 TFUE). La solidarité c’est la mise à disposition des moyens, y compris militaires, face à une attaque terroriste, une catastrophe naturelle ou d’origine humaine sur le territoire des Etats membres. Cette idée ancienne fut posée le 9 mai 2006 dans le rapport « pour une force européenne de protection civile: Europe aid » de M. Michel Barnier, puis, par la Commission, dans le cadre de sa communication au Parlement et au Conseil du 22 novembre 2010 sur » la stratégie de sécurité intérieure de l’UE en action : cinq étapes vers une Europe plus sûre« . Le Chef d’Etat français souhaite cet approfondissement. En cas d’agression armée, il s’agit d’un subtil exercice d’équilibristes de l’application des articles 5 du traité de Bruxelles de l’UEO et du traité de Washington de l’OTAN. La réponse serait ainsi encore automatique s’inscrivant dans la tradition du traité de Bruxelles, mais délicate à concilier avec le respect de la solidarité européenne. Mais les derniers Etats adhérents ayant parallèlement intégré l’OTAN réaffirment que l’OTAN reste « le fondement de leur défense collective et l’instance de sa mise en œuvre » ! Feu sur l’autonomie de la nouvelle Union européenne dotée de la personnalité juridique ! L’action collective de l’Union européenne devant être « conforme » aux engagements souscrits au sein de l’OTAN….cela insinue une subordination de l’action de l’Union européenne à la décision de l’OTAN. Cette situation semble bien délicate à mettre en œuvre, avec la règle de l’automaticité collective. On demeure dans la mise en œuvre des accords de Berlin + où l’Union peut agir, de manière autonome, en utilisant des moyens mis à disposition par l’OTAN. L’instauration de la clause de défense collective au sein du traité est donc un exercice d’équilibre plutôt rigide ! S’il est difficile, sur le plan opérationnel, d’envisager une réponse automatique rapide, en cas d’agression armée, la France meurtrie et endeuillée, sur l’initiative du ministre de la défense, a su invoquer cette clause avec efficacité. Le « commun » solidaire de la PSDC qui semblait être plus petit que le Boson de Higgs, depuis lors est palpable… mais si fragile !

II- La boîte à outil d’un commun solidaire interopérable

S’il on construit une politique solidaire et commune en matière de sécurité et de défense, il faut se doter de moyens financiers et capacitaires interopérables (A) en s’appuyant sur la nouvelle mariée qu’est la coopération structurée permanente (B).

A- Le Fonds européen de défense (FED)

Doté de 5,5 milliards d’euros (cf. S. RODRIGUES sur ce blog) il répondra aux besoins capacitaires interopérables. Mais la mise en œuvre d’une préférence européenne n’est pas toujours aisée, voire parfois non souhaitée face au fossé technologique existant. C’est la raison pour laquelle certains projets nationaux ont encore toute leur légitimité (ex: en France avec le soutien de l’ANR et du SGDSN, la recherche sur les drones projets SPID, ANGELAS et BOREADES). L’ensemble de ces recherche devra permettre d’élargir la base des coûts communs des OPEX : Œuvrer efficacement vers la convergence de ce fonds européen de défense et le mécanisme ATHENA rendra effectif le lien juridique entre le FED et la CSP afin de jouer la partition du commun solidaire.

B- La perspective de construire « une » coopération structurée permanente (CSP)

Il s’agit très certainement du plus grand défi structurel de la PSDC (art. 46TUE). La CSP telle qu’elle a été établie par la décision du Conseil du 11 décembre 2017 renforcera les missions de Petersberg (arts 43 et 44 TUE). Son large socle d’adhésion par le ralliement de 25 des 28 Etats membres (n’en font pas partie seuls le Royaume Uni englué dans le Brexit, le Danemark selon sa position traditionnelle depuis le traité sur l’Union européenne de ne pas participer à la PSDC et Malte ne répondant pas aux obligations capacitaires requises) peut s’expliquer par le choix d’une méthode très souple permettant aux Etats de s’engager « à au moins un projet de la CSP ». Il est aussi vrai que le principe de travailler tous dans le sens « d’une meilleure disponibilité, interopérabilité et flexibilité en faveur des forces » constitue une ambition louable de renforcer l’autonomie de la base industrielle et technologique de la défense, mais souligne aussi indirectement la faiblesse des résultats obtenus pas l’AED à ce niveau. Il n’en demeure pas moins que le commun solidaire y est fortement encadré : la participation à la CSP n’affecte pas la souveraineté des Etats membres. Le conseil y statue à l’unanimité des 25 Etats, responsable de sa cohérence, unité et effectivité. C’est indiscutablement l’AED qui sort affaiblie de cette réorganisation puisqu’elle n’est plus que « le forum européen pour le développement des capacités communes » alors que l’Organisation Conjointe de Coopération en matière d’Armement (OCCAR) devient « l’organisme privilégié pour la gestion des programmes en commun » ! Ce dispositif institutionnel demeure assez rigide et lourd à mettre en œuvre ….Mais comme il faut laisser du temps au temps, espérons que la CSP permettra à l’Union européenne de faire partie des organisations internationales dont l’action rayonnera au service de la paix !

Anne Cammilleri, Professeure des Universités, Université Paris 13 -Sorbonne Paris Cité, co-directrice du Master Sécurité Défense et Intelligence Stratégique, Sciences Po Rennes