L’audience de la CJUE dans l’affaire C-255/19 O.A.: statut de réfugié et rôle du soutien de la famille ou du clan – par Edoardo Stoppioni

Le 27 février 2020, une chambre de la CJUE, présidée par le juge Arabadjiev, a entendu les plaidoiries des parties dans l’affaire Secretary of State for the Home Department/O.A. L’affaire trouve son origine dans une question préjudicielle du Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) de Londres confronté à la demande de protection internationale d’un somalien et qui interroge la Cour sur le rôle des acteurs non étatiques (notamment des organisations claniques et familiales) dans le droit de la protection internationale au sens de la directive qualification (Directive 2004/83/CE du Conseil, du 29 avril 2004).

I- Protection de l’État/d’acteurs non étatiques : des discours divergents

La Cour demande aux intervenants à l’audience (la Commission et les gouvernements de France et Royaume-Uni) de se concentrer sur la possibilité de prendre en compte le soutien de la part de la famille ou du clan aux fins de la cessation du statut de réfugié. Les plaidoiries font état de visions différentes concernant le rôle de l’État dans la protection internationale et de la fonction même du statut.

La position de la Commission : l’État au cœur du droit international des réfugiés

La Commission aborde le problème fondamental au cœur de la question préjudicielle du point de vue du droit international des réfugiés, qui est le centre névralgique du droit de l’Union dérivé en matière de protection internationale.

Le point de départ du raisonnement est que le droit des réfugiés est intrinsèquement lié à la possibilité d’être protégé par le pays d’origine (ou le pays de résidence pour les apatrides). L’État est donc l’acteur de première ligne de la protection, puisque l’État est conçu comme le sujet originaire du droit international et la protection des réfugiés se fonde sur l’idée de protection du peuple en tant que prérogative régalienne. En d’autres termes, il est intrinsèque à l’État, du fait de son rôle en droit international, d’assurer la protection au sens du droit des réfugiés. Et la ratio même de ce droit est de permettre un principe de substitution : si l’État d’origine ne peut pas remplir cette fonction de protection, un autre système s’y substitue.

Contrairement à l’État, la protection par des acteurs non étatiques n’est pas durable et ne saurait correspondre à l’idée de protection internationale, telle que nous venons de la définir. Or, on doit admettre qu’il existe des exceptions à ce principe général en cas d’absence d’État fonctionnel. L’article 7 de la Directive qualification en prend acte en ce qu’elle reconnaît, parmi les acteurs de la protection à côté de l’État, des « partis ou organisations, y compris des organisations internationales, qui contrôlent l’État ou une partie importante du territoire de celui-ci ». Il s’agit d’une hypothèse exceptionnelle où ces acteurs non étatiques ont le contrôle effectif et durable du territoire et se substituent donc aux fonctions de l’État. L’organisation familiale ou clanique ne saurait en principe donc être considérée comme étant un acteur de la protection.

La position du Royaume-Uni : un discours de maximisation du rôle des acteurs non étatiques

Le Royaume-Uni considère, en revanche, qu’il est nécessaire de prendre en compte le soutien de la famille et du clan aux fins de la cessation du statut de réfugié. L’idée centrale consiste à dire que les articles 11 et 7 de la Directive accueil n’excluent pas les acteurs non étatiques des possibles acteurs de la protection. Si la personne bénéficie d’un soutien familial ou clanique d’une intensité suffisante, alors le statut de réfugié perdrait son sens puisqu’on continuerait à reconnaître la protection internationale à une personne qui n’en a plus besoin. Cela affecterait le fonctionnement du système de la Convention de Genève et de la directive.

Pour le Royaume-Uni, les autorités nationales doivent donc procéder à une appréciation globale de la situation de la personne dans son pays d’origine, afin de vérifier si elle n’a plus besoin de se réclamer de la protection internationale. Cela serait cohérent au vu de la jurisprudence de la CEDH (affaires Sufi et Elmi c. Royaume-Uni et RH c Suède).

La position de la France : un discours de minimisation du rôle des acteurs non étatiques

La position de la France a été étayée de manière extrêmement claire et éloquente par le représentant du gouvernement et consiste à dire qu’en appréciant la protection dans le pays d’origine, les autorités nationales n’ont pas à tenir en compte le soutien (notamment financier) d’organisation claniques ou familiales. Celles-ci ne peuvent être considérées comme étant des acteurs de la protection au sens de l’article 7 de la directive qualification.

La jurisprudence de la CJUE irait dans ce sens. Dans son arrêt Aydin Salahadin Abdulla (C-175/08), la Cour a clairement clarifié que « Pour parvenir à la conclusion que la crainte du réfugié d’être persécuté n’est plus fondée, les autorités compétentes, à la lumière de l’article 7, paragraphe 2, de la directive, doivent vérifier, au regard de la situation individuelle du réfugié, que le ou les acteurs de protection du pays tiers en cause ont pris des mesures raisonnables pour empêcher la persécution, qu’ils disposent ainsi, notamment, d’un système judiciaire effectif permettant de déceler, de poursuivre et de sanctionner les actes constituant une persécution et que le ressortissant intéressé, en cas de cessation de son statut de réfugié, aura accès à cette protection ». Ainsi, le rôle du clan ou de la famille est sans incidente sur l’octroi ou la modification du statut de réfugié, à moins qu’on ne puisse démontrer que cet acteur contrôlait l’État ou une partie de son territoire. L’acteur non étatique doit être suffisamment institutionnalisé et assurer la même protection que l’acteur étatique (paragraphes 72-74).

La Cour nationale du droit d’asile, notamment dans différentes décisions de 2006, aurait clarifié ces critères : (1) l’acteur non étatique doit contrôler une partie substantielle du territoire, (2) être structuré avec des institutions stables et (3) accorder une protection accessible, effective et capable d’éliminer durablement les risques de persécution.

Ne pas prendre en compte ces critères expose à un risque réel de violation grave des droits fondamentaux et viderait de sens l’idée même de protection internationale. La position du Royaume-Uni, selon laquelle la démonstration des liens claniques permettrait le rejet de la protection internationale, entretient une confusion entre bien fondé des craintes et l’existence d’acteurs de la protection. Au sens de la jurisprudence Salahadin Abdulla, l’autorité nationale doit commencer par vérifier l’existence de craintes de persécution et, si tel est le cas, on s’attache à l’existence d’acteurs de la protection.

II- Le soutien financier : la distinction entre statut de réfugié et protection subsidiaire

L’essentiel des questions de la Cour porte sur l’élément particulier des effets juridiques du soutien financier de l’organisation clanique ou familiale. D’après le juge Von Danwitz, juge rapporteur dans l’affaire, il faut porter une attention particulière à l’ordonnance de renvoi, qui aux point 38 et 43/44, semble faire état d’une vision particulière de la protection internationale. Pour le juge de renvoi, la protection internationale inclurait (1) l’absence de persécution et (2) l’assurance de besoins fondamentaux minimaux. Ce particularisme tiendrait à une évolution particulière de la jurisprudence de la Cour suprême du Royaume-Uni qui débute comme opinion minoritaire pour s’asseoir progressivement. La question se pose alors de savoir si le soutien familier peut permettre de satisfaire ce deuxième élément. Autrement, à quel titre doit-on prendre en compte le fait que l’État puisse assurer la première branche de la protection mais pas la seconde ?

La position du Royaume-Uni

Pour le Royaume-Uni, il faut se concentrer sur la particularité de l’espèce. On est confronté à la demande de protection internationale d’un somalien et on voit bien qu’il n’y a plus de risque généralisé à Mogadiscio et que les seules circonstances invoquées concernent le niveau de vie. Il ne s’agit pas non plus de menaces économiques ciblées pouvant qualifier la persécution, mais des simples conséquences d’une guerre civile qui met le niveau de vie à risque. Dans ce contexte, n’étant plus dans un cas de persécution, alors il faut prendre en compte le soutien de la famille et du clan.

Ainsi, l’Avocat général pose la question de savoir si une protection internationale pourrait être concevable pour un individu qui – bien que subissant des persécutions – a des moyens financiers importants lui permettant de se mettre à l’abri de ces risques dans une portion du territoire surveillée par son organisation clanique. Le Royaume-Uni répond résolument par la négative justement en raison du soutien du clan et refuser la protection.

La position de la France 

Pour le gouvernement français, il ne faut pas commettre de confusions entre les questions concernant le statut de réfugié et les questions relevant de la subsistance économique. Pour le statut de réfugié, il faut s’en référer aux motifs strictement énumérés à la Convention de Genève de 1951. L’autorité nationale doit évaluer (1) la situation personnelle de persécution, (2) l’existence d’une autorité de protection. Dans ce contexte, les craintes économiques et sociales ne sont pas normalement prises en compte.

En revanche, concernant la protection subsidiaire, l’autorité nationale doit vérifier l’existence d’un risque de mort ou de traitement inhumain et dégradant. Dans son affaire Ibrahim, la CJUE a précisé que les circonstances de vie économiques et sociales doivent être prises en compte à deux niveaux au sein de la première étape de vérification de la situation personnelle. Dans un premier temps, pour vérifier la vulnérabilité du demandeur de protection et, dans un second temps, pour vérifier le risque de dénouement extrême de celui-ci. C’est au titre de la vulnérabilité que le soutien financier pourrait principalement jouer.

L’Avocat général Hogan rendra ses conclusions dans cette affaire le 29 avril 2020.

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