Ce que nous dit la crise du Covid-19 sur l’état de l’Union par Emmanuelle Bribosia, Louise Fromont, Cecilia Rizcallah et Isabelle Rorive

« Depuis quelque temps l’Europe semble avoir oublié qu’elle est la fille de l’épopée et de l’utopie. Elle s’assèche de ne pas parvenir à le rappeler à ses citoyens. Trop lointaine, désincarnée, elle ne suscite souvent plus qu’un ennui désabusé » (L. Gaudé, Nous, l’Europe. Banquet des peuples).

Fin mars 2020, un peu plus d’un mois après l’émergence de la pandémie liée au Covid-19 en Europe, Jacques Delors, qui fut Président de la Commission européenne de 1985 à 1995, sortait de sa réserve pour annoncer que « (l)e manque de solidarité (faisait) courir un danger mortel à l’Union européenne ». Ce type de mise en garde est loin d’être isolé. Ainsi, le 2 avril dernier, Mediapart titrait « Avec l’Italie, l’Europe a rendez-vous avec l’histoire », en considérant qu’il s’agit « d’une question de vie ou de mort pour l’Europe ». De nombreux médias soulignent également que l’identité de l’Union européenne se trouve à un tournant de son histoire, face aux divisions sur la solidarité économique mais également aux atteintes à ses valeurs fondamentales.

Alors qu’avec le Brexit, on avait pu penser que l’Union européenne avait été confrontée à sa plus grande crise existentielle, le Covid-19 paraît bel et bien avoir pris le relais en générant une poly-crise dont on ne mesure encore guère l’ampleur. S’il est sans doute trop tôt pour évaluer les réponses apportées par l’Union européenne, nous souhaitons ici les envisager à la lumière du rôle joué par l’Union face aux précédentes « crises » des dettes souveraines et de l’État de droit.

 

Le Covid-19 : une crise accentuée par le poids des erreurs économiques et sociales passées

Alors que la crise sanitaire provoquée par le Covid-19 bat son plein et qu’une grave crise économique et sociale s’annonce à l’horizon, plusieurs semaines auront été nécessaires pour que les États membres trouvent un accord sur les moyens à mettre en œuvre pour en atténuer les dégats. Cet accord a été dégagé par les Ministres des finances de la zone euro, réunis au sein de l’Eurogroupe, le 9 avril, et approuvé par le Conseil européen du 23 avril et ses modalités précisées lors de la réunion de l’Eurogroupe du 15 mai. Bien que bienvenu, il s’agit, sans surprise, d’un accord a minima, qui est loin de trancher des questions débattues de longue date, comme la mutualisation des dettes souveraines (Eurobonds, ou récemment rebaptisés Corona-bonds). Cet accord s’ajoute aux nombreuses mesures adoptées ces dernières semaines par les institutions européennes, en particulier par la Commission (comme l’activation de la clause dérogatoire du Pacte de stabilité et de croissance ou l’adaptation du régime des aides d’État) et la Banque centrale européenne (comme le Programme temporaire d’achats d’urgence).

L’accord de l’Eurogroupe du 9 avril, repris à son compte par le Conseil européen, prévoit un plan d’action en trois volets qui devrait être opérationnel pour le 1er juin. Le premier volet repose sur un « soutien temporaire pour atténuer les risques de chômage en situation d’urgence » (SURE ou Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency) porté par la Commission européenne. Ce mécanisme permettra de fournir des prêts aux États membres à hauteur de 100 milliards d’euros afin de leur permettre de faire face à l’augmentation soudaine des dépenses publiques destinées à préserver l’emploi. Il serait, suivant la Commission, « l’expression forte de la solidarité entre les États membres à travers l’Union européenne pour protéger les emplois ». Le deuxième volet implique un financement à hauteur de 200 milliards d’euros, via la création d’un Fonds de garantie paneuropéen par la Banque européenne d’investissement, afin de soutenir les entreprises, en particulier les PME. Le dernier volet à ce jour fait appel au Mécanisme européen de stabilité (ou MES), une institution financière internationale créée, en 2012, pour fournir un soutien conditionné aux États membres de la zone euro durement touchés par la crise des dettes souveraines. Jusqu’à 2 % du PIB des États de la zone euro pourrait être mobilisé dans le cadre du MES, soit approximativement 240 milliards d’euros. Les États non membres de la zone euro pourront, quant à eux, se tourner vers le Mécanisme de soutien financier à moyen terme des balances de paiements établi par l’Union.

Aussi, le Président de l’Eurogroupe, Mário Centeno, affirmait que l’Eurogroupe a « répondu à l’appel des citoyens pour une Europe qui protège » grâce à des « propositions ambitieuses qui auraient été impensables quelques semaines auparavant ».

L’utilisation de superlatifs pour qualifier l’accord de l’Eurogroupe ne masque pas l’ironie de la situation : la réponse de cet organe informel de la zone euro à la crise économique du Covid-19 repose, en grande partie, sur des instruments utilisés lors de la crise des dettes souveraines de 2010 – 2013 qui ont contribué à l’ampleur de la crise actuelle. En effet, ces instruments ont exigé, durant la crise des dettes souveraines, des Etats membres en difficultés financières le respect de conditions de politique économique. Et c’est bien cette conditionnalité qui a laissé exsangue le système de soins de santé – pour ne mentionner que cet aspect – des pays « bénéficiaires » de l’aide du MES et de l’Union européenne. Elle s’inscrivait pleinement dans la stratégie globale de l’Union pour sortir de la crise des dettes souveraines, qui prônait et prône toujours, à travers le fameux Semestre européen, des politiques de dévaluation interne et d’assainissement drastique des finances publiques. Les soins de santé y sont analysés comme des variables d’ajustement budgétaire : les États membres sont censés développer des systèmes efficients tout en diminuant les coûts. Et dans cette approche, l’être humain est totalement absent. C’est ainsi que l’Italie a été poussée par l’Union à réformer en profondeur son système de soins de santé, en diminuant sa qualité et son accessibilité. Ceci n’est pas sans lien avec le drame humain qui s’est joué dans ce pays où la propagation du Covid-19 a mis à genoux le système hospitalier.

L’accord du 9 avril évoquait également un « Fonds de relance » temporaire. Le Conseil européen du 23 avril précise que ce Fonds « devra avoir une envergure suffisante, viser les secteurs et zones géographiques européens les plus touchés et être consacré à la gestion de cette crise sans précédent ». Il renvoie, pour le surplus, à la Commission le soin d’en proposer les modalités précises. Le 27 mai, la Commission a présenté une ambitieuse proposition, qui renoue, cependant, avec le principe de conditionnalité de l’aide fournie par l’Union et dont la négociation s’annonce d’ores et déjà difficile. Le plan de la Commission avait été précédé par une proposition de la France et de l’Allemagne de créer un fonds de relance à hauteur de 500 milliards d’euros dans le cadre duquel la Commission pourrait emprunter sur les marchés au nom de l’Union. Cette proposition n’a toutefois pas convaincu certains États membres, comme l’Autriche, le Danemark, les Pays-Bas et la Suède.

Outre le débat légitime autour du caractère approprié et suffisant des solutions retenues, la gestion actuelle de la crise du Covid-19 appelle trois réflexions plus fondamentales autour du fonctionnement de l’Union économique et monétaire.

Premièrement, il est temps que les « dogmes » fondateurs de l’Union économique et monétaire soient remis en question. Par exemple, les traités européens et le Pacte de stabilité et de croissance exigent des États membres un déficit public inférieur à 3 % de leur PIB et un endettement public inférieur à 60 % du PIB. Or, la crédibilité scientifique de ces pourcentages a toujours fait débat et est fortement remise en cause aujourd’hui (par exemple, ici). Les politiques de dévaluation interne et d’assainissement des finances publiques sont une autre illustration de l’absence de renouveau. Mises en avant par l’Union européenne pour sortir de la crise des dettes souveraines, ces politiques sont présentées par l’Union comme un véritable succès, bien qu’elles aient durablement affecté les droits des citoyens européens, accentué les inégalités et entravé la reprise. Même le Fonds monétaire international les dénonce (par exemple, ici) ! Comment comprendre dans ces circonstances que l’Union persiste  à apporter le même type de réponses aujourd’hui.

Deuxièmement, la crise du Covid-19 relève de la responsabilité collective de l’Union européenne et de ses États membres. Il y a plus de dix ans, une crise initialement provoquée par un secteur bancaire et financier sous-régulé et avide de profits était ingénieusement présentée comme résultant du laxisme budgétaire de certains États membres, les « mauvais élèves », tels que la Grèce. C’est leur laxisme qui aurait mis en péril toute la zone euro. Certaines responsabilités ont été minimisées, comme le déséquilibre provoqué par les excédents commerciaux de l’Allemagne. Cette situation a conduit à stigmatiser ces pays en difficulté et à faire peser sur leur population les coûts de dysfonctionnements communs. Ainsi, la solidarité peine à s’imposer au sein de la zone euro. Elle se trouve régulièrement neutralisée par le spectre de l’aléa moral. Ce concept repose sur une déconnexion entre celui qui prend une décision et celui en supporte les coûts. Au sein de l’UEM, le risque d’aléa moral renvoie, par exemple, à la situation où ce n’est pas l’État responsable d’un déficit qui en supporte les coûts. Durant la crise des dettes souveraines, la conditionnalité de l’assistance financière avait vocation à rétablir la discipline budgétaire et à rendre l’assistance inattractive pour les créanciers et les États. Ce risque d’aléa moral repose dès lors sur l’idée que les difficultés éprouvées par un État ont été causées par son propre comportement. On comprend l’indignation de l’Italie lorsque certains États membres, comme les Pays-Bas, ont estimé qu’un soutien européen créerait un risque d’aléa moral. C’est ce risque également qui explique les divisions européennes sur les modalités d’intervention du futur Fonds de relance, entre les États membres qui souhaitent un système de subventions et ceux qui plaident pour un système basé sur des prêts. Aucun État membre ne devrait assumer seul les conséquences de décisions pourtant prises en commun. L’Euro n’est pas uniquement un projet monétaire. C’est avant tout un projet politique, qui exige une solidarité forte.

Troisièmement, la question de la protection des droits fondamentaux des citoyens européens, notamment leurs droits économiques et sociaux, est, à l’instar de la précédente crise, complètement éludée du débat. L’accord du 9 avril s’intéresse aux travailleurs, aux entreprises et aux États en vue de relancer la croissance. L’Union se concentre excessivement sur les indicateurs liés notamment au PIB ou au taux d’emploi. Elle marginalise ainsi les questions qui touchent à la dignité humaine, aux droits fondamentaux, aux inégalités et au bien-être des citoyens. Les crises permettraient une « mise au frigo » de ces questions pourtant essentielles. Que l’on se rassure, cette situation ne serait que temporaire, justifiée par l’urgence et la gravité de la situation que nos responsables politiques ont eux-mêmes contribué à créer. Pourtant, c’est précisément en période de crise que les droits fondamentaux devraient être mis au centre du débat et protégés avec vigilance pour éviter des atteintes qui soient irréversibles.

 

Le Covid-19 : le prétexte pour démanteler plus avant un État de droit déjà moribond

En coulisses de la gestion sanitaire et économique de la crise, d’autres fondamentaux de l’Union européenne continuent également de s’écrouler.

Depuis le 30 mars dernier, l’Union européenne comprend désormais en son sein une dictature, lit-on dans la presse. C’est en effet à cette date qu’a été votée la « loi coronavirus » en Hongrie. A l’instar de celle adoptée en 1933 dans la République de Weimar en réponse à la crise suscitée par l’incendie du Reichstag, cette loi accorde le pouvoir de gouverner par décret au gouvernement de Victor Orban dans tous les domaines, sans intervention du parlement, avec cette différence que la transmission de ces pouvoirs est ici prévue à durée indéterminée, alors que la loi d’habilitation allemande avait une durée de vie de quatre ans renouvelable. Certes, cette habilitation substantiellement et temporellement illimitée peut être « retirée » par le parlement (section III de la loi). Il est néanmoins peu probable qu’un parlement dont 2/3 des sièges sont détenus par le parti au pouvoir et ses alliés se positionne en ce sens. La loi coronavirus suspend également toutes les élections durant la période de l’état d’urgence, avec pour conséquence que l’écrasante majorité obtenue par le Fidesz restera en place aussi longtemps que la fin de l’état d’urgence n’est pas déclarée… par le gouvernement de Victor Orban. Outre l’octroi des pleins pouvoirs à l’exécutif, cette loi prévoit également un renforcement des restrictions aux libertés d’expression et de la presse : toute personne qui diffuserait des informations considérées comme « mensongères » et « mettant en péril les efforts réalisés pour combattre l’épidémie » pourrait être condamnée à une peine allant jusqu’à cinq ans de prison. Un médecin, qui pousserait un cri d’alarme concernant l’effondrement du système de santé hongrois, pourrait-il être visé par une telle incrimination ? Sans doute.

En Pologne, la diète – contrôlée par le PiS – a quant à elle approuvé un projet loi qui, en dépit de nombreuses critiques, autorise le maintien en mai des élections présidentielles et son organisation par voie postale. Cette loi doit encore être validée par le Sénat qui n’a néanmoins que le pouvoir de retarder son entrée en vigueur. Confinement oblige, ces élections se tiendront sans mise en débat des différents programmes politiques et en l’absence de campagnes politiques. Le quasi-monopole des images dans la presse mettant en scène le sauvetage du peuple face au coronavirus par le PiS devra suffire. Confinement oblige, les élections seront organisées à distance, chaque citoyen recevant un bulletin de vote par la poste, qu’il devra remettre dans l’une des urnes placées à cet effet à proximité de son domicile.  Selon un sondage réalisé par la Gazeta Wybocza, le coronavirus aura pour effet de mobiliser davantage les électeurs – dont la loyauté est très vigoureuse – du candidat du PiS Andrzej Duda que ceux des autres candidats. Par le maintien de cette élection, le PiS s’assure de la pérennisation de ses pouvoirs pour les prochaines années.

Certes, d’autres États membres de l’Union européenne ont maintenu l’organisation d’élections à la veille du confinement. D’autres États membres ont également enclenché des mesures d’état d’urgence limitant le pouvoir des assemblées élues et restreignant les droits et libertés des citoyens. Si ces mesures appellent une extrême vigilance, les garanties que présentent les ordres juridiques de ces États permettent au débat public de se nouer et aux critiques d’être formulées sans mettre en cause les fondamentaux de l’État de droit. A l’inverse, les mesures actuellement entreprises en Pologne et en Hongrie peuvent être qualifiées d’emblée d’« inacceptables ».

C’est que ces États n’offrent plus les garanties minimales de l’État de droit, qui devraient – en particulier en temps de crise – constituer un bouclier pour les droits et libertés des individus.  Pour mesurer la gravité de la situation de ces États, il faut en effet avoir égard au contexte. Si l’épidémie du Covid-19 est une aubaine pour les « dictateurs-en-devenir », elle est loin d’être la cause de la tentation autocratique actuellement à l’œuvre au sein de l’Union européenne.

Les dérives dans ces deux États membres ne datent en effet pas d’hier. Les attaques frontales des exigences démocratiques et de l’État de droit y sont légion : mise sous-tutelle progressive du pouvoir judiciaire ; prise de contrôle des médias et des universités ; assauts contre les organisations non gouvernementales ; sans parler des violations répétées des droits fondamentaux des migrants en contradiction avec le droit international et européen.

Dans ce contexte, force est de constater la grande indigence de l’Union européenne. Pourtant fondée sur le respect par l’ensemble des États membres de valeurs démocratiques, de l’État de droit et des droits fondamentaux (article 2 TUE), l’Union européenne a échoué à défendre ses valeurs menacées par ces tournants autocratiques. Ce n’est pourtant pas faute d’y avoir été invitée. Les innombrables appels de la société civile sont restés vains. Certes l’activation du mécanisme prévu à l’article 7.1. du Traité sur l’Union européenne qui permet de faire constater, par le Conseil, l’existence d’un risque clair de violation grave des valeurs fondatrices de l’Union a été finalement initiée par la Commission à l’encontre de la Pologne et par le Parlement européen à l’encontre de la Hongrie. Mais le Conseil n’a toujours pas constaté l’existence d’un tel risque. Il a, du reste, suspendu la poursuite de ces procédures jusqu’à la fin de la crise liée au Covid-19. Nul ne peut aujourd’hui nier que ces réactions timorées s’avèrent trop tardives pour endiguer des dérives autocratiques déjà profondément enracinées et irradiées.

L’Union européenne et ses États membres n’étaient pourtant pas désarmés face à ces menaces. Sur la base du droit en vigueur, une conditionnalité au respect des valeurs fondatrices de l’Union pour bénéficier des fonds européens aurait ainsi pu être mise en place, d’autant que la Hongrie et la Pologne en sont de grands bénéficiaires. La législation européenne relative aux fonds structurels dispose en effet que les opérations soutenues par les Fonds européens doivent être « conformes à la législation applicable de l’Union ». Dès lors que certains États membres ne respectent plus les valeurs fondatrices de l’Union contenues à l’article 2 du TUE, la Commission aurait pu, de l’avis de nombreux experts,  s’appuyer sur cette disposition afin de suspendre l’allocation de fonds au profit de ces États membres. Quitte à renforcer alors le soutien européen directement reversé à certaines entreprises et associations sur place, sans passer par un gouvernement qui ne présente plus la probité nécessaire pour ce faire.

L’inaction de l’Union et des autres États membres a ainsi permis aux pouvoirs en place de transformer la gouvernance et l’administration de ces États en véritables autocraties illibérales et ce, en partie grâce au soutien financier européen.

Le 15 avril dernier, une lettre ouverte intitulée « the EU must not sit idly by while a Member State’s democracy is in jeopardy », initiée par l’organisation Transparency International EU, et signée par 30 parlementaires et 50 journalistes, académiques et organisations de la société civile, a été adressée aux présidents de la Commission et du Conseil européen. Cette lettre souligne l’urgence pour l’Union européenne « d’adopter des actions rapides et décisives pour faire face aux menaces contre l’État de droit exercées sous le couvert des pouvoirs d’exception et des mesures d’urgence ».

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Alors que les réunions du Conseil européen par visioconférence se succèdent et qu’un embryon de coordination semble émerger, il devient crucial pour l’Union européenne de démontrer sa valeur ajoutée afin d’être en mesure d’enrayer les vagues d’euroscepticismes générées par le manque de solidarité face à la crise sanitaire, économique et sociale liée à la pandémie du Covid-19.

Cette crise est sans précédent et les réponses que l’Union européenne y apportera laisseront des traces sur la viabilité du projet européen. Relisons les premiers articles du Traité sur l’Union européenne : « L’Union a pour but de promouvoir la paix, ses valeurs et le bien-être de ses peuples » (art. 3.1 TUE) ; « L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes » (art. 2 TUE). Ces mots ne peuvent rester vides de sens. Des voies créatives, démocratiques et solidaires de sortie de crise doivent être imaginées pour éviter les ornières du passé.

 

Emmanuelle Bribosia, professeure à la Faculté de droit et de criminologie de l’ULB et Vice-Présidente de l’Institut d’études européennes de l’ULB.

Louise Fromont, docteure en droit et chargée d’enseignement à la Faculté de droit et de criminologie de l’ULB.

Cecilia Rizcallah, docteure en droit (F.R.S.-FNRS et USL-B) et chargée de cours à l’Université Saint-Louis Bruxelles.

Isabelle Rorive, professeure à la Faculté de droit et de criminologie de l’ULB et Présidente du Centre Perelman de philosophie du droit.

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