Accès au juge et aux procédures d’asile à la lumière des droits européen, allemand et français par Nóra Cseke

La « crise migratoire » a placé au premier plan le problème, qui n’est pas récent, de l’ineffectivité de la protection juridictionnelle des demandeurs d’asile. D’un point de vue chronologique, la première entrave juridique pour ceux-ci consiste à entrer sur le territoire de l’Union européenne en toute régularité en vue d’y demander la protection internationale.

L’accès au territoire européen des demandeurs d’asile : une zone d’ombre

Ainsi, et en premier lieu, l’accès à la procédure d’asile commence non pas devant les autorités administratives chargées de l’examen de la demande de protection internationale mais bien plus tôt, puisqu’on ne peut parler d’accès à une telle procédure avant que le demandeur d’asile ne soit arrivé sur le territoire de l’État membre concerné. Cette phase est une véritable zone d’ombre, puisque les statistiques sur le nombre de demandeurs d’asile potentiels qui sont victimes d’un éloignement forcé sont quasi inexistantes. Il en va de même s’agissant des demandeurs d’asile qui tentent d’entrer sur le territoire de l’Union européenne en toute régularité en présentant une demande de visa pour motif d’asile dans les représentations diplomatiques des États membres situées dans les États tiers. Il s’agit d’une phase dite d’accès préalable à la procédure d’asile. On entend par là l’accès au territoire au titre de l’asile et l’accès à la procédure d’asile de l’État membre responsable de l’examen de la demande de protection internationale dès lors que le déclenchement de la procédure « Dublin » est justifié.

Ces deux catégories se caractérisent par l’applicabilité du droit issu de la Convention européenne des droits de l’Homme et du droit de l’Union ainsi que par un dédoublement de compétence de la Cour européenne des droits de l’Homme et de la Cour de justice de l’Union européenne. Ainsi, le dialogue entre ces cours est indispensable pour que l’accès préalable à la procédure d’asile soit effectif, nonobstant le fait que le système « constitutionnel » du droit issu de la Convention européenne et du droit de l’Union présentent, au-delà de nombreuses similitudes, certaines différences non négligeables qui ont des répercussions sur la façon dont les deux cours européennes interprètent ces droits respectifs.

Au-delà d’un tel dialogue, les droits nationaux peuvent avoir un rôle complémentaire pour garantir un accès préalable à la procédure d’asile aussi effectif que possible. La thèse compare les systèmes juridiques allemand et français. Ce choix n’est pas uniquement justifié par des motifs pragmatiques, en particulier par l’attractivité de l’Allemagne et de la France pour les demandeurs d’asile ou de leur proximité géographique. Le modèle relatif au traitement administratif et contentieux des demandes d’asile diffère de manière considérable dans ces États. En France, c’est l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) qui est responsable de l’examen des demandes de protection internationale, mais l’autorité préfectorale dispose d’un pouvoir étendu notamment dans le domaine du filtrage des demandes. Par ailleurs, la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) de même que les tribunaux administratifs se prononcent en matière de police des étrangers. En revanche, le modèle allemand reflète une solution binaire en ce qu’il incombe à l’Office fédéral pour les migrations et les réfugiés (BAMF) d’examiner les demandes d’asile, puis aux tribunaux administratifs de statuer sur les recours contre les décisions de rejet de celles-ci. Or, ces différents modèles, à eux seuls, ont des répercussions considérables sur l’effectivité d’un tel accès. Le modèle allemand apparaît plus simple pour les demandeurs. En outre, Il n’y a aucun doute que les juridictions administratives allemandes et françaises prennent en considération les exigences découlant du droit issu de la Convention européenne et du droit de l’Union. En revanche, dans la mesure où la relation entre les jurisprudences des organes juridictionnels européens n’est pas harmonieuse, ces juridictions nationales peuvent accorder la priorité à l’un ou à l’autre des courants jurisprudentiels. C’était manifestement le cas concernant l’appréciation de l’existence de défaillances systémiques ou individuelles dans le potentiel État membre responsable en vertu des règlements « Dublin II » ou « Dublin III » au début de la « crise migratoire ».

L’accès aux instances de l’asile : les différences d’approche entre la France et l’Allemagne

En second lieu, on peut également parler de l’accès aux instances de l’asile, à savoir, de l’accès à la procédure administrative d’asile et de l’accès au juge de l’asile. En ce qui concerne l’accès à la procédure administrative d’asile, si l’article 6 de la Convention européenne est inapplicable aux procédures administratives d’asile, la Cour européenne se prononce cependant, souvent indirectement, sur le terrain de l’article 3 de la Convention, lu en combinaison avec l’article 13 de celle-ci en interprétant certaines garanties procédurales découlant pour l’essentiel de l’article 6 de la Convention. Quant à la Cour de justice, l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux s’appliquant également aux procédures administratives d’asile, dès lors qu’il s’agit de la mise en œuvre du droit de l’Union, cet article et la jurisprudence y afférente y compris celle de la Cour européenne relative à l’article 6 de la Convention, peuvent entrer en ligne de compte.

En outre, nous sommes sur le terrain de l’autonomie procédurale, autonomie qui génère une variété de solutions nationales. La thèse analyse sous cet angle plus particulièrement le droit d’être entendu ainsi que le droit à une assistance linguistique et juridique. Il revient aux instances nationales de trouver une solution cohérente, qui respecte les exigences européennes et nationales, tout en veillant à éviter les mouvements secondaires des demandeurs d’asile. L’analyse des droits allemand et français montre par ailleurs que le législateur national a tendance, dans certains domaines ponctuels, à prendre en considération les meilleurs pratiques disponibles venant d’un système juridique différent. Par exemple, par l’adoption de la loi 2018, le législateur français a pris en considération la pratique allemande relative au système d’accueil des demandeurs d’asile et a proposé de les répartir sur le territoire français de manière équitable. L’objectif ambitieux de cette réforme était de rendre le droit d’asile plus effectif en réduisant des délais de traitement des demandes. Ainsi, par la loi 2018, la France a transposé la solution allemande pour garantir non seulement une meilleure efficacité de la transposition de la directive « accueil », mais aussi une protection plus efficace des demandeurs d’asile en termes du délai de traitement des demandes. Il reste cependant à vérifier si les solutions nationales présentent la cohérence souhaitée, ce qui nous amène à clarifier ce qu’on entend véritablement, in fine, par l’effectivité de l’accès à la procédure d’asile.

L’accès à l’asile: quelle effectivité ?

Cette effectivité dépend de la réunion de plusieurs facteurs qui ne viennent pas uniquement du droit national. Tout d’abord, il convient de définir au niveau européen des garanties procédurales indispensables à un tel accès. Ensuite, une réception harmonieuse par les différents États de ces garanties est la condition sine qua non de l’effectivité de cet accès. Cela suppose toutefois une relation équilibrée entre le droit issu de la Convention européenne et le droit de l’Union, construite dans un esprit de dialogue. Dans l’établissement de ce dialogue, le législateur de l’Union, tout comme la Cour européenne des droits de l’Homme et la Cour de justice de l’Union européenne jouent un rôle primordial, et si ce dialogue s’avérait dissonant, le droit national pourrait encore corriger les insuffisances ainsi constatées. Certes, à cette fin, il est nécessaire d’établir un dialogue également au niveau national, et ce, non seulement avec les instances européennes mais aussi à l’intérieur de l’État entre les autorités administratives et juridictionnelles. Enfin, l’effectivité de cet accès est tout autant indispensable dans une dimension transfrontalière afin de rapprocher davantage les législations nationales et de proposer une solution européenne aux problèmes structuraux et systémiques caractérisant cet accès.

La thèse, rédigée en langue française et comportant un résumé en langue allemande, a été publiée par la maison d’édition allemande Duncker&Humblot.

L’auteure s’exprime à titre personnel.

Nóra Cseke: docteure en droit de l’Université de Strasbourg et d’Albert-Ludwigs-Universität Freiburg, juriste à la Cour de justice de l’Union européenne.

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