Au moment de la célébration du 25^e anniversaire de la signature des traités de Rome instituant la CEE et l’Euratom, et de l’adoption d’une déclaration solennelle qui commémore cet évènement, il n’est peut-être pas inutile de porter un regard sur les textes fondateurs et de précédentes déclarations et de remettre en lumière l’objectif primordial de la construction de l’Europe.

Le premier rappel est celui d’un texte pratiquement oublié : le Préambule du traité instituant la CECA qui empruntait l’essentiel de son contenu à la Déclaration Schuman de mai 1950. Les auteurs du traité, conclu pour cinquante ans, entendaient notamment « jeter les bases d’institutions capables d’orienter un destin désormais partagé ».

Une Union sans cesse plus étroite

Après la première crise majeure dans la réalisation de cet objectif : l’échec de la Communauté européenne de Défense, la Déclaration de Messine de 1955, qui annonce la relance appelle à l’établissement d’une Europe unie qui doit être réalisée par le développement d’institutions communes, la fusion progressive des économies nationales, la création d’un marché commun, et l’harmonisation progressive des politiques sociales.

Dans le Préambule du traité CEE, les chefs d’État des six États fondateurs se disent « déterminés à établir les fondements d’une union sans cesse plus étroite entre les peuples européens ». L’expression sera insérée, par la suite, et s’y maintiendra, dans le texte même des traités.

Le BREXIT, en rendant sans objet l’accord réalisé lors du Conseil européen des 18 et 19 février 2016 « sur un nouvel arrangement avec le Royaume-Uni dans l’Union européenne » a paradoxalement permis d’éviter que l’objectif central de l’intégration européenne cesse d’être commun à tous ses États membres. L’on sait que M. Cameron avait obtenu, en effet, que : « les références à une union sans cesse plus étroite entre les peuples [soient] compatibles avec la possibilité, pour les États membres d’emprunter différentes voies (« paths ») d’intégration, et elles n’obligent pas l’ensemble des États membres à aspirer à un destin (« destination ») commun. » Le Conseil européen en juin 2015 avait déjà franchi ce pas. Pour compenser, au moins optiquement, ce qui apparaît comme un incroyable renoncement à un objectif majeur, et la consécration, a-t-il été écrit, du concept d’Europe à la carte, il était précisé que « les traités permettent aux États membres partageant une telle vision d’un avenir commun [c’est-à-dire, celle des États fondateurs] d’évoluer vers une intégration plus poussée, sans qu’elle s’applique aux autres États membres. » Cette « concession » n’engageait pas à des réalisations importantes, en raison des limites qui s’imposent aux États membres qui entendent s’engager dans une coopération renforcée ou conclure un accord international inter se, c’est-à-dire sans le concours unanime, au sein d’une conférence des représentants des gouvernements de tous les États membres ou à l’unanimité du Conseil européen et, dans les deux cas, sans ratification unanime des États membres, selon les procédures prévues à l’article 48 du TUE.

Que le recours au mécanisme de coopération renforcée (prévu par l’article 20 du TUE et les articles 326 à 334 du TFUE), que nous qualifierons de « générale », pour distinguer de la coopération structurée, en matière de défense (article 46 TUE), soit soumis aux limitations prévues par les traités, n’appelle pas ici de développements.

Il n’est pas non plus possible d’affirmer que la Cour de justice aurait, dans son célèbre arrêt Pringle, admis la légitimité sans limite, de modifications des traités de base – notamment, en matière institutionnelle – par la voie d’accords internationaux conclus par des États membres, sans respecter les procédures de révision prévues par les traités.

Une Europe unie dans la diversité

Une expression bénéficie d’une relative faveur dans la doctrine et chez des responsables politiques. Il s’agit du qualificatif de l’Europe, comme « unie dans sa diversité ». L’on sait que l’article I-8 du traité constitutionnel adopté en 2004 mentionnait cette devise. Le Préambule de la Charte des droits fondamentaux évoque, pour sa part, « le respect de la diversité des cultures et des traditions des peuples de l’Europe ». L’objectif, ainsi décrit, a toute sa valeur.

La différenciation paraît, certes, une nécessité incontournable mais, comme cela a été souligné par des auteurs, elle constitue toujours un « second-best », par rapport à l’objectif de remédier au déclin politique du Continent.

À cet égard, la Déclaration adoptée à Rome par les Chefs d’État ou de gouvernement des 27, pourrait mériter la même appréciation que celle faite par Jacques Delors à propos de la Déclaration de Berlin de 2007 : « Rien qui fâche alors », ajoutait-il à l’époque, « qu’une négociation très difficile va commencer ». L’allusion portait sur la négociation du futur traité de Lisbonne après l’échec du traité constitutionnel. Aujourd’hui, ce sont les défis inéluctables de crises multiples auxquels l’Union doit faire face, mais ses dirigeants s‘estiment incapables de s’y résoudre avant les élections attendues dans d’importants États membres.

La déclaration de Rome est prudente au sujet de la différenciation compte tenu de l’hostilité à cet égard des États du groupe de Višegrad et d’autres États d’Europe centrale et orientale. Selon ses termes: « Nous agirons ensemble, à différentes vitesses et intensités où cela sera nécessaire, tandis que nous avancerons dans la même direction, comme nous l’avons fait dans le passé, en accord avec les traités, et en gardant la porte ouverte pour ceux qui veulent nous rejoindre plus tard. Notre union est une et indivisible. »

Il est certes réconfortant de noter que le mot « vitesses » ait été utilisé plutôt que celui de « voies », comme c’était le cas dans la décision précitée de février 2016. La perspective d’une Europe à la carte paraît ainsi s’éloigner. Toutefois, l’on ne sait pas quel scénario sera choisi, parmi ceux proposés dans le Livre blanc de la Commission, où se détachent deux d’entre eux : l’accord limité à ceux qui veulent avancer et le progrès, hélas peu crédible, de tous par l’adoption des réformes nécessaires, y compris institutionnelles. On peut penser que la volonté d’associer, en principe tous les États membres au progrès de l’Union ne résisterait pas si certains d’entre eux se maintenaient de façon persistante dans une situation de rupture par rapport aux principes fondamentaux de l’Union.

En définitive, le ciment le plus solide pourrait être constitué par les défis extérieurs, comme cela a été le cas aux origines de la construction communautaire. Une telle orientation se dessine déjà pour ce qui concerne la sécurité et la défense. Mais d’autres pas substantiels sont à franchir.

Jean-Victor Louis, Président émérite de l’Institut d’études européennes et Professeur émérite de l’ULB.

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