L’outre-mer « autrement » dans les traités fondateurs de l’Union européenne, par Loïc Grard

Tout le monde connaît le « Brexit » – Qui connait le « Saint-Mexit » ? Personne bien évidemment, puisque la formule vient d’être inventée par l’auteur des lignes qui suivent. Elle vise à évoquer une autre sortie possible de l’Union européenne, celle de la Collectivité Outre-Mer de Saint-Martin – Sans être certaine, cette dernière n’est pas exclue – Le programme « Daniel Gibbs », sorti vainqueur des élections territoriales des 19/26 mars 2017 est, à cet égard, dénué d’équivoques : « Nous devons également réinterroger notre place au sein de l’Europe. Si notre statut de Région Ultra Périphérique fait de Saint-Martin un territoire à part entière de l’Union européenne, notre intégration régionale se voit souvent mise à mal par les normes et politiques de Bruxelles. (…) il est donc temps de réinterroger notre intégration européenne, dans un contexte régional concurrentiel. »

Cette éventualité interroge, quant au processus qui y conduit ; ce d’autant plus que  la collectivité a été intégrée à l’Union, en qualité de Région Ultrapériphérique à part entière, il y a juste 10 ans, avec le traité de Lisbonne. Elle appelle, par ailleurs, à se demander si les mêmes problèmes existent au sein d’autres régions ultrapériphériques et si ces dernières envisagent un « remède » analogue.

Quelle que soit la réponse ici donnée, l’observation des situations « outre-mer », à l’égard de l’Union européenne traduit un malaise juridique, jamais démenti en dépit des évolutions des traités. Ce qui évidemment incite à envisager, une fois de plus, une révision sur ce point et notamment de l’article 349 TFUE – En écho de cette problématique ultrapériphérique, surgit aussi avec le « Brexit » le problème des PTOM britanniques et de leur devenir européen : là aussi faut-il revoir les traités ?

A l’occasion des soixante ans de l’Union Européenne, le positionnement de l’Outre-Mer, au sein des traités qui la fonde interrogent donc doublement : rester RUP pour certains et rester PTOM pour d’autres ?

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Parmi les premières, certaines souhaitent quitter une situation d’assimilation nuancée d’adaptation, pour devenir PTOM et avoir par rapport à l’Union un pied dehors, en gardant un pied dedans. Les seconds, conséquence du Brexit, risquent-ils de se retrouver les deux pieds dehors et devenir des entités tierces à l’Union ?

​Qu’une RUP s’interroge sur le bien-fondé de son appartenance à l’Union est de nature à surprendre, surtout après la jurisprudence dite « Mayotte » du 15 décembre 2015, véritable petite révision judiciaire de l’article 349 du traité FUE qui, désormais  constitue une base juridique autonome et suffisante, sur laquelle peuvent être prises des mesures permettant de moduler la mise en œuvre du droit européen dans ces régions.

Autrement dit, un fondement existe dans le traité pour adapter toute législation contreproductive pour les RUP. Mais voilà, les conséquences de cette jurisprudence tardent à voir le jour et la Commission demeure peu convaincue de sa pertinence, au point qu’on est en droit de se demander, si elle en tirera toutes les conséquences utiles dans les propositions qu’elle fera dans les mois et les années qui viennent. Dans le doute, ne faut-il pas mieux carrément réviser le traité et son article 349 ?

C’est ainsi, qu’à l’occasion de la rédaction en octobre 2016 d’un projet de loi organique déposé par la collectivité de Saint-Martin, le Conseil de cette dernière a imaginé un  article 349 rénové. Elle demande au Gouvernement français de porter une clause « Saint-Martin » dans le Traité FUE, de nature à faire reconnaître une « ultrapériphéricité » dans « l’ultrapériphéricité », qui ne serait rien d’autre qu’une différenciation accrue au sein d’un statut qui reste celui de l’assimilation. L’identité législative demeure donc la règle dans ce scénario. Le droit de l’Union continue à s’appliquer, sauf clause contraire.

Inventer un statut intermédiaire entre RUP et PTOM

Rien n’interdit d’imaginer une autre voie, qui consisterait à faire évoluer les traités pour inventer un statut sui generis de « collectivité ultrapériphérique », reposant sur l’idée qu’il faut distinguer entre les bases juridiques des traités fondateurs de l’Union, pour mettre en évidence un bloc de législation européenne, qui agit dans la logique d’identité législative et un bloc qui serait adopté dans le respect du principe de spécialité législative.

Cela reviendrait à créer une forme nouvelle de collectivité outre-mer en droit européen entre RUP et PTOM, un peu à l’image du droit français qui, depuis la réforme constitutionnelle de 2003, distingue entre outre-mer et outre-mer : on sait bien que les collectivités dites « articles 74 » sont toutes différentes avec « petit » et « grand » article 74.

En d’autres termes, le droit de l’Union ne doit-il pas évoluer vers la fin du manichéisme « RUP/PTOM », pour consacrer une gamme de statuts intermédiaires ? Sortir de l’approche binaire et sans nuance de l’Outre-Mer de l’Union européenne : telle est la raison d’être de la proposition.

A cette fin, réformer le traité et son article 355 TFUE, qui définit la territorialité de l’Union s’impose. A cet effet, la clause passerelle énoncée à l’article 355§6, qui permet de convertir un PTOM en RUP et vice-versa par une procédure de révision simplifiée des traités  suffit-elle ?  Une partie de la doctrine pense que oui. Mais cela reste très contestable, car l’hypothèse de la collectivité sui generis, ni PTOM ni RUP, n’est pas évoquée.

Il faut donc réécrire les articles 349 et 355, pour mettre au diapason droit français et droit de l’Union, sachant que la France est le seul Etat-membre à comprendre des RUP et des PTOM. Sortir du « prêt-à-porter juridique » européen, pour accéder à des formules « sur mesure », à l’instar de ce que permettent les lois organiques françaises pour les COM : voilà où se situe l’enjeu.

Et que fait-on des 12 PTOM britanniques ?

Réécrire l’outre-mer dans les traités ne se limite toutefois pas à la problématique des RUP et PTOM Français. Que fait-on avec les 12 PTOM britanniques après le « Brexit », sachant que les populations de ces derniers n’ont pas été invitées à se prononcer sur le sujet ?  Leur sortie est-elle inévitable ?

A y regarder de plus près, on peut plaider que non. L’article 198 du TFUE fait référence aux PTOM liés « au Royaume-Uni », sans évoquer le statut d’Etat membre. De même, l’annexe II du Traité se contente de lister les PTOM, relevant de la partie IV du traité FUE.

Peut-on rester PTOM, sans être lié à un Etat membre ? Telle est donc la question…        Si oui, c’est moins à une révision de la lettre du traité, que de son esprit à laquelle il faut procéder…

Loïc GRARD, Professeur de droit public Université de Bordeaux

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