La politique énergétique, enjeu d’avenir de l’Union européenne, par Antoine Ullestad

Les plus pessimistes trouvent qu’elle reflète l’échec de l’UE à promouvoir une dynamique différente de celle de la pure intégration économique. Les plus optimistes considèrent qu’elle constitue un socle suffisamment réconfortant pour se donner le droit de poursuivre la construction européenne. La politique européenne de l’énergie divise à peu près autant qu’elle pèse dans l’intégration : elle est son passé, l’Union étant née de deux traités énergétiques, le traité CECA qui proposait de mettre en commun le charbon, matière première énergétique toujours utilisée aujourd’hui, et le traité Euratom qui ambitionnait de faire du nucléaire une énergie européenne et dont on fête également les 60 ans. Elle est son présent, tant la sécurité énergétique est une priorité politique partout en Europe. Elle est, à l’évidence, son futur, si on considère que l’énergie conditionne le développement économique et social dans une société post-carbone : les réfugiés seront bientôt climatiques, la protection de l’environnement relève désormais du bien commun et la recherche de l’indépendance énergétique modifie l’équilibre des forces entre les puissances nationales, régionales et mondiales. Finalement, la spécificité de l’énergie dans la construction européenne n’a d’égale que l’ambition – avouée ou non – d’en faire le modèle des politiques européennes de demain.

La flexibilité

La politique européenne de l’énergie apparaît régulièrement au cœur des traditionnelles querelles entre optimistes et pessimistes de l’intégration : peut-on réellement parler d’une politique européenne alors même que l’Union n’est pas parvenue à harmoniser ce domaine et que les Etats demeurent, à l’article 194 TFUE, maîtres – pour ne pas dire souverains – lorsqu’il s’agit de leur bouquet énergétique ? Ce qui permet par exemple à la France de privilégier le nucléaire au moment où l’Allemagne choisit de s’en affranchir ; ou à la Pologne d’exploiter le gaz de schiste quand le Danemark mise sur l’éolien.

La politique énergétique de l’Union montre qu’il est en réalité tout à fait envisageable de mettre en œuvre une politique européenne à partir de ces différences, parce qu’elle valorise la complémentarité des énergies. Ce qui signifie, d’une certaine manière, que la traditionnelle classification des compétences et des politiques de l’Union n’est plus entièrement pertinente pour qualifier les actions entreprises par l’UE. L’Union de l’énergie souhaitée par la Commission Juncker montre qu’il existe en fait une troisième voie dans l’intégration qui ne figure pas nécessairement dans les traités et qui permet de dépasser les cadres juridiques traditionnels. Rien n’empêche finalement l’énergie d’être une politique européenne si ce n’est l’acception traditionnelle que nous avons d’une politique commune au plein sens du terme : un domaine de compétence monopolisé par l’UE et qui ne laisse aux États que l’exécution de décisions venues d’ailleurs.

La politique européenne de l’énergie est d’une autre nature. Elle a pour ambition de défragmenter les sphères d’action politique étatiques en renforçant les interconnexions juridiques entre les échelons nationaux et européens. Par exemple : la sécurité énergétique est aujourd’hui remontée, par capillarité, au niveau européen. C’est ce processus qui permet à la Cour de justice d’inscrire sa jurisprudence Campus Oil en exception d’une règle, celle de l’arrêt Commission c/ Grèce du 13 décembre 1990 (aff. C-347/88), qui contraint désormais les Etats membres à concevoir leur sécurité par l’intensification des échanges d’énergie plutôt que dans le cadre anachronique des frontières nationales. Le marché intérieur de l’énergie n’est plus seulement une valeur de l’Union suspendue dans un vide politique. Il est un facteur de solidarité avec de véritables traductions matérielles qui fusionnent, à terme, l’intérêt de chaque Etat membre dans un espace commun, que celui-ci soit homogène et sans frontière, ou qu’il se satisfasse d’une logique de régionalisation comme cela est mentionné dans le dernier « paquet hiver » de novembre 2016. La souveraineté énergétique traditionnellement si solitaire est subrepticement devenue solidaire, pour reprendre l’expression de Mireille Delmas-Marty.

La légitimité

La politique européenne de l’énergie est à l’image de notre temps : flexible, notamment dans sa construction (puisqu’elle accepte la souveraineté nationale). Mieux encore : elle est une politique qui a su s’accommoder de l’air du temps en apportant un démenti aux traditionnelles voix critiquant l’UE pour son inflexible mécanique juridique écrasant les spécificités nationales. Face à la vindicte populaire qui assombrit la célébration de son traité de Rome, c’est là une bonne raison d’espérer qu’elle réussira à asseoir sa légitimité et à produire des résultats.

Se réapproprier des résultats tangibles permet de légitimer l’Union. Et accepter que puisse subsister, dans cette stratégie, une marge de manœuvre nationale permet de reconquérir un rouage essentiel à l’action européenne : l’Etat. C’est en misant sur les Etats que les politiques européennes, et la politique énergétique en premier lieu, arriveront à convaincre les populations européennes de leur bien-fondé. Les scénarios alternatifs pour construire l’avenir de l’UE, comme ceux présentés par Jean-Claude Juncker dans son Livre Blanc, résultent de cette volonté de repenser les manières de poursuivre l’intégration autrement que par des politiques « unifiantes» s’imposant « d’en haut ».

C’est dans ce contexte, et donc par un réel souci d’efficacité, que l’UE préfère miser sur la complémentarité des énergies plutôt que d’imposer à la France de sortir du nucléaire ou à l’Allemagne d’arrêter de se chauffer au charbon. C’est aussi dans cette recherche de résultat que l’UE ne s’est pas fixée pour objectif le tout EnR (Energies nouvelles et renouvelables) mais la complémentarité des énergies, en misant ainsi sur les forces et les faiblesses de chacun des bouquets énergétiques des États.

Alors oui, la politique européenne de l’énergie n’est pas parfaite, dans le sens où elle ne ressemble à aucune autre. A ce petit jeu de l’originalité, elle peut (doit ?) servir d’exemple pour guider les politiques qui ont résisté aux tentatives d’européanisation, soit parce que dépendantes de la seule bonne volonté des Etats, soit parce l’Union est perçue comme trop impérialiste. Les résultats de la politique européenne de l’énergie doivent ensuite pouvoir permettre à l’UE d’apparaître comme un contre-pouvoir global à des nouveaux acteurs internationaux (Etats-Unis, Russie etc.) dont l’instabilité ou la confusion menace le bien commun ; pour que l’UE puisse devenir une centrale d’énergie pour la transition énergétique indépendamment du choix de Donald Trump de revenir en arrière.

Antoine Ullestad, doctorant en droit public, CEIE (EA 7307, FR 3241), Université de Strasbourg

Pour (re) lire l’ensemble des posts publiés dans notre rubrique Anniversaires: 60 ans du Traité de Rome

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