Quel avenir pour le cadre budgétaire européen ?, par Paul Dermine et Diane Fromage

Le premier rapport du Conseil budgétaire européen consultatif indépendant*

La publication, le 15 novembre dernier, du premier rapport du Comité (ou Conseil) budgétaire européen consultatif indépendant (Comité budgétaire) invite à une réflexion sur l’avenir du cadre budgétaire européen. En effet, ce rapport évalue non seulement le cadre de la gouvernance économique et monétaire en vigueur – en lui-même et tel qu’il est mis en œuvre par la Commission européenne –, mais il propose également des pistes de réflexion en vue de son amélioration. Il souligne ainsi trois aspects du cadre européen actuel : sa complexité, son asymétrie et la marge de manœuvre importante laissée à la Commission. Il analyse, en outre, la possibilité d’instaurer une Union budgétaire européenne. Ces évaluations sont d’autant plus intéressantes que ce sont les premières que produit le nouveau Comité européen créé suite au Rapport des Cinq Présidents pour fournir « une évaluation publique et indépendante des budgets – et de leur exécution – à l’aune des objectifs économiques et des recommandations formulés dans le cadre de la gouvernance budgétaire de l’UE » (p. 16). Ses quatre membres et son président, le danois Niels Thygesen (un ancien membre du Comité Delors), ont été nommés fin 2016.

Ce rapport vient encore à point nommé puisque les questions qu’il aborde – réforme de l’Union économique et monétaire, Union budgétaire – se trouvent au cœur des réflexions qui animent l’Union européenne aujourd’hui. De fait, la Commission doit présenter des propositions concrètes en ce sens le 6 décembre prochain. Commission et Etats membres semblent, a priori, déterminés à profiter de l’accalmie que leur offre présentement une (timide) reprise économique pour améliorer le cadre en vigueur. Ce cadre a, en effet, été largement modifié par des mesures telles que le Six Pack et le Two Pack adoptées à la va-vite au plus haut de la crise afin d’assurer la sauvegarde de la monnaie unique.

La complexité excessive du cadre budgétaire actuel

Indubitablement, les règles en vigueur suite à l’adoption de ce qui est communément désigné comme Eurocrisis law sont caractérisées par leur complexité. Ce corpus législatif, qui régule les limites en matière de déficit, de dépense et de dette publique, est en effet constitué de pléthore de normes européennes et internationales dont les contenus ne se recoupent pas nécessairement. Mêmes si les règles qu’il établit sont, en apparence, détaillées et strictes, elles contiennent aussi nombre de clauses dérogatoires, de possibles marges de flexibilité et de dérogations. En conséquence, les Etats membres éprouvent une difficulté certaine à déterminer la teneur exacte de leurs obligations et à définir la marge de manœuvre dont ils disposent encore dans ce cadre. Ce manque de clarté n’est pas non plus de nature à améliorer la compréhension des destinataires finaux de ces politiques que sont marchés et citoyens et pourrait menacer sur le long terme l’efficience du contrôle public et des mécanismes des marchés en tant que vecteurs du respect de la discipline dans le cadre de l’UEM.

Comme la Commission semble le reconnaître elle-même, un effort de simplification est donc urgemment requis. De trop nombreuses règles et de trop nombreux objectifs opérationnels ne favorisent, en effet, ni leur respect, ni leur suivi, ni leur application ou ni même leur intelligibilité. Le Fond Monétaire International, suivi dans une certaine mesure par le Comité européen, propose ainsi de se concentrer sur une seule cible budgétaire (le ratio de la dette au lieu du déficit global) ainsi que sur un seul objectif opérationnel que pourrait être « l’effort budgétaire » variable. De même, la recentralisation des clauses dérogatoires semble hautement nécessaire.

L’asymétrie structurelle du régime de discipline budgétaire européen

En plus d’être complexe, le régime de discipline budgétaire européen se distingue par son asymétrie. Le Pacte de Stabilité et de Croissance vise ainsi, depuis sa création, à ce que les déficits et les niveaux de dette excessifs soient corrigés. Ce sont donc ces objectifs qui façonnent son fonctionnement et l’application de ses règles ; la crise économique et financière n’a fait qu’exacerber cette approche. En revanche, les Etats trop économes ne peuvent être sanctionnés puisque tout surplus est assimilé à une situation d’équilibre sous le régime actuel. Face à des Etats trop vertueux, comme l’Allemagne et les Pays-Bas, le Pacte ne prévoit aucune conséquence, et l’action de la Commission s’en trouve ainsi limitée à de simples encouragements en faveur d’une politique plus expansionniste. Même si l’établissement d’une « Procédure de Surplus Excessif » nous paraît exagérée, le Pacte devrait être rééquilibré afin que l’expansion puisse être requise, au même titre que l’assainissement.

Le renforcement de la Commission comme résultante de cette complexité et de cette asymétrie

La complexité et la flexibilité mises en lumière ci-avant, combinées au caractère indéterminé de certains des outils méthodologiques sur lesquels repose le régime de discipline (tel que l’écart de production), conduisent à renforcer son caractère discrétionnaire, trait dont la Commission a largement tiré profit. Il est en ce sens particulièrement remarquable que la Commission dispose d’un pouvoir discrétionnaire et soit amenée à exercer un jugement à tous les stades de l’application du Pacte.

Un tel pouvoir d’appréciation, dans le cadre d’un système supposément fondé sur des règles, nuit à la prédictibilité, à l’uniformité et à l’efficience du régime dans son ensemble. Le risque principal est alors que les décisions de la Commission soient guidées par des considérations politiques, et non purement économiques comme elles devraient pourtant l’être. La complaisance dont elle a fait preuve vis-à-vis de la France, de l’Espagne et du Portugal est illustrative à cet égard.

Un régime fondé sur des règles n’implique pas, bien évidemment, qu’aucune flexibilité ou qu’aucune discrétion ne doive exister dans leur mise en œuvre. Il convient, en revanche, de s’assurer que tout écart soit motivé par des considérations principalement économiques, et non politiques. Pour ce faire, on devrait, en premier lieu, simplifier l’ensemble des règles applicables afin de les rendre plus intelligibles. La Commission, devrait, en second lieu, opérer avec davantage de transparence. Elle pourrait, enfin, s’appuyer davantage sur une expertise externe, ce qui lui permettrait de se réconcilier avec son statut hybride « entre une agence exécutive indépendante et un gouvernement politique » (p.63) ; le Comité se propose d’ailleurs de remplir cette fonction.

L’horizon d’une Union budgétaire

Le rapport examine en dernier lieu plusieurs instruments qui conduiraient à la mise en place de transferts budgétaires : fonds de prévoyance, assurance chômage ou protection de l’investissement (avec une exemption dans le calcul du respect de la règle d’or ou non). La crise économique a ainsi souligné la nécessité d’aller au-delà d’un cadre régi par de seules règles en dotant l’Union et l’Eurozone d’une capacité budgétaire. La création d’un fond de prévoyance semble attractive en cela qu’elle permet aux Etats, en cas de crise, de mobiliser des ressources déjà économisées.  La protection de l’investissement, soutenue par le Comité, est également une proposition intéressante ; son instauration représenterait en outre sans doute le pas le moins osé vers une Union budgétaire ou une Union de transferts, et serait donc moins problématique politiquement. Une autre possibilité envisagée par le rapport est la création d’un budget de la zone euro ou d’une ligne budgétaire spécifique dans le budget de l’UE. Peut-être cette dernière possibilité devrait-elle être favorisée tant que la zone euro ne dispose pas d’un organe de représentation parlementaire dédié, afin de ne pas accroître, encore, le déficit démocratique européen.

Conclusion : l’apport de ce rapport

Ce rapport a, de notre point de vue, au moins deux vertus. Il démontre, tout d’abord, que le Comité budgétaire s’est saisi de son rôle qu’il entend exercer pleinement, et ce en dépit de sa relation étroite avec la Commission européenne, dont il est pourtant censé juger les agissements. Puis, ce rapport apporte une analyse pertinente et enrichissante alors que le débat sur la réforme de l’UEM bat son plein. Il faudra donc attendre l’annonce des propositions de la Commission le 6 décembre pour constater si, et de quelle manière, elle entend donner suite à cet apport.

* Ce blog reprend des idées développées plus amplement dans un post sur le blog EU Law Analysis.

Diane Fromage est Assistant Professor of European Law, CERIM Research coordinator, à la Faculté de Droit de l’Université de Maastricht

Paul Dermine est doctorant en droit de l’Union européenne, MAASTRICHT Center for European Law (MCEL).

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