A propos du rapport Spinetta

Depuis la présentation le mois dernier du rapport Spinetta sur l’avenir du transport ferroviaire, la réforme de ce secteur est au centre de l’actualité économique et sociale. S’il ne s’agit pas ici de revenir sur le contenu et le bien-fondé des préconisations contenues dans ce rapport, les lecteurs de ce blog seront sans doute attentifs à la « part » du droit de l’Union dans la réforme qui s’annonce.

D’une certaine manière, l’on peut dire que le ferroviaire n’échappe pas à la règle selon laquelle la mise en œuvre ou l’application du droit de l’Union sont utilisées à l’échelle nationale pour faire passer ou pour accélérer des réformes qui le suit pas directement liées.

Le 4ème paquet ferroviaire : modalités et calendrier de l’ouverture à la concurrence

Qu’est-il spécifiquement prévu dans le droit dérivé ? Essentiellement deux évolutions.

D’une part, les entreprises ferroviaires, quelque que soit leur nature (publique, privée, française, comme la SNCF ou d’autres Etats : DB, SNCF, RENFE etc.), doivent pouvoir bénéficier d’un open access au réseau. Concrètement, cela signifie que des demandes d’accès doivent pouvoir être adressées au gestionnaire du réseau (en l’occurrence SNCF réseau) pour faire circuler des trains de voyageurs. Ces demandes d’accès doivent pouvoir se fonder sur des critères connus à l’avance, accessibles et non discriminatoires et supposent que l’opérateur s’acquitte d’une redevance dont les modalités de calcul sont en train d’être redéfinies. Cette possibilité s’appuie sur la directive 2016/2370 du 14 décembre 2016, laquelle doit être transposée au plus tard en 2019 pour qu’un accès libre au réseau soit possible en décembre 2020. Ce schéma s’appliquera essentiellement, en France, pour la grande vitesse.

D’autre part, des règles spécifiques s’appliqueront pour les lignes ferroviaires dites conventionnées. Il s’agit de lignes pour lesquelles les autorités organisatrices de transport (régions pour les TER, Etats pour les trains d’équilibre du territoire, par ex Paris/Limoges ou Toulouse/Marseille) imposent des obligations particulières. La particularité de ces lignes tient au fait que certaines d’entre elles ne sont pas nécessairement rentables, soit en raison des coûts d’exploitation, soit (et c’est lié) compte tenu de la faiblesse des passagers.

Ces lignes sont couvertes par une réglementation spécifique : le règlement dit « obligations de service public » ou « OSP ». En 2007, ce règlement (n° 1370/2007 du 23 octobre 2007) avait maintenu un système dérogatoire. Par dérogation aux règles applicables aux contrats de marchés publics ou de concessions, les Etats ont conservé la possibilité d’attribuer directement, sans appel d’offres ni publicité, un contrat de transport ferroviaire à un seul opérateur pour une ou plusieurs dessertes. Cette faculté a été amplement utilisée en France, où, à l’inverse d’autres Etats, le monopole d’un opérateur a été conservé, avec une obligation pour les régions, agissant en qualité d’autorités organisatrices de transports (AOT), de contracter avec la SNCF pour les contrats de TER (et entre l’Etat et la SNCF pour les trains d’équilibre du territoire).

Ce verrou saute avec l’adoption en 2016 du 4^ème paquet ferroviaire. Avec la révision de ce règlement (règlement n° 2016/2338 du 14 décembre 2016), il est désormais certain que ce système d’attribution directe est condamné. A partir du 3 décembre 2019, les AOT devront avoir la possibilité de procéder à des appels d’offres pour les dessertes conventionnées. Au plus tard le 25 décembre 2023, cette faculté doit devenir une obligation: les AOT devront passer par des appels d’offres.

La réception française du 4ème paquet : discours et réalités

Que retenir de ce rapide panorama ?

D’abord que le gouvernement a joué, sûrement par stratégie, la carte du dilatoire. Les échéances de l’ouverture à la concurrence sont parfaitement connues depuis décembre 2016. Elles étaient « sur les rails » depuis 2012 et l’adoption d’une directive dite « refonte », qui intègre l’apport des trois premiers paquets ferroviaires (directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen). En jouant cette carte, le gouvernement est désormais confronté à une contrainte temporelle qui peut justifier le recours aux ordonnances de l’article 38 C.

Cette stratégie est (du moins politiquement) habile : elle permet d’inclure dans la réforme ferroviaire des évolutions qui permettent de préparer la SNCF à l’ouverture concurrentielle, même si elles ne résultent pas directement du droit de l’Union. Tel est le cas de la réforme du statut du personnel. C’est également le cas de l’évolution de son régime juridique (même si le statut d’EPIC est globalement problématique au regard du régime des aides d’Etats). C’est aussi le cas de la desserte ferroviaire en général et du régime de la dette.

Il n’en reste pas moins que l’approche est doublement problématique.

Juridiquement, car elle conduit à inscrire dans les ordonnances une pluralité de sujets, qui relèvent, à la fois, au code des transports, des code des collectivités territoriales et de la commande publique, le tout en faisant l’économie d’un débat parlementaire.

Mais c’est surtout sur le terrain de la perception de l’Union et de son influence que les effets risquent, une nouvelle fois, d’être clivant. Et la bataille du rail risque de revoir jouer un match nauséabond, entre une France qui serait « ouverte » et tournée vers les valeurs du libéralisme (économique et politique) et une France des territoires et des régions périphériques, pour laquelle cette réforme serait la énième concrétisation d’un sentiment plus général de déclassement. Tel est sûrement le risque des mois à venir. Telle est, également, la conséquence d’un défaut d’accompagnement et d’anticipation d’une réforme sur les rails depuis plusieurs années.

Stéphane de La Rosa, Professeur à l’Université Paris-Est Créteil