Union de l’énergie : surmonter la souveraineté des États par la solidarité par Louis Navé

1. Une Union de l’énergie ambitieuse au plus proche du citoyen

Le projet d’Union de l’énergie, lancé au début de l’année 2015 par la Commission Juncker, se proposait d’« abandonner le modèle économique reposant sur les combustibles fossiles, dans lequel la question énergétique repose sur une approche centralisée, axée sur l’offre, qui s’appuie sur des technologies anciennes et des schémas commerciaux périmés ». Son objectif déborde l’enjeu de la transition énergétique, et doit aussi permettre à l’Union de renforcer sa position internationale en s’appuyant sur la solidarité entre États, de contribuer à la sécurité énergétique des Européens en tirant les bénéfices de son marché intérieur et du développement de sources d’énergie indigènes et décarbonnées.

Ce projet, si ambitieux soit-il, avance à bon rythme. Le résultat des négociations relatives au paquet de propositions législatives intitulé « Une énergie propre pour tous les Européens », va permettre de confronter ces ambitions à la volonté concrète des institutions. Ce paquet législatif, qui propose de mettre le consommateur au centre du système énergétique européen, constitue une étape cruciale dans la réalisation de l’Union de l’énergie. En faisant passer un cap à l’intégration du secteur européen de l’énergie, cette Union pourrait réussir à concilier des intérêts étatiques divergents, là où deux des trois traités fondateurs des Communautés ont échoué. À cet égard, la volonté de mettre le consommateur « au cœur de l’Union de l’énergie » n’est peut-être pas anodin. Cette transformation du système énergétique européen puise dans les fondements de l’intégration européenne. Une lecture attentive de la Communication de la Commission attachée à ce paquet rappellerait une conception « qui, au delà des gouvernements, vise les peuples », et qui, pour atteindre les objectifs que s’est fixée cette Union dans le domaine de l’énergie, nécessiterait de mettre en commun « des droits souverains dont l’exercice affecte aussi bien les États membres que leurs citoyens ».

L’ambition de l’Union de l’énergie est sûrement celle de renouer avec l’objectif des traités CECA et EURATOM, qui ne prévoyaient rien de moins qu’un cadre supranational censé « désarmer » la souveraineté des États dans le secteur stratégique de l’énergie. La connotation politique du terme d’« Union » suppose certainement que les États abandonnent certains de leurs droits souverains pour parvenir à une intégration sectorielle plus approfondie. Pourtant, ce secteur échappe encore largement à l’avènement d’une « souveraineté européenne », en dépit de manifestations diverses et répétées d’une « ambition énergétique pour l’Europe »

2. La persistance de la souveraineté énergétique des États

Suite au succès mitigé des tentatives supranationales dans les domaines du nucléaire et du charbon, le renouveau de la politique européenne de l’énergie s’est fondé sur la capacité intégratrice du marché intérieur. Enrichie des objectifs de lutte contre le changement climatique et de sécurité des approvisionnements, la politique énergétique de l’Union devait connaître un nouvel essor avec l’introduction d’une base juridique spécifique dans le traité de Lisbonne. Celle-ci revêt pourtant une portée limitée, notamment par la défense de droits souverains par les États.

Le paragraphe 2 de l’article 194 TFUE évoque en effet le droit que conservent les États de choisir librement leur bouquet énergétique, leurs approvisionnements externes et les conditions d’exploitation de leurs ressources énergétiques. Ces droits étatiques, dont le dernier d’entre eux fait écho au principe du droit international de Souveraineté permanente sur les ressources naturelles, peuvent être qualifiés de souverains, dans la mesure où la poursuite des objectifs de l’Union ne doit pas affecter ces droits particuliers. Un État membre est par exemple théoriquement capable de s’écarter de l’objectif commun des 20% d’énergies renouvelables dans la consommation de l’Union d’ici à 2020, censé passer à 27% à l’horizon 2030, dès lors qu’il affecte la composition de son bouquet énergétique.

La réalisation de l’Union de l’énergie est également entravée par la souveraineté des États, dans plusieurs de ses composantes, lorsque ceux-ci tentent de consolider unilatéralement leur sécurité d’approvisionnement énergétique. Le projet du nouveau gazoduc Nord Stream 2, devant doubler l’interconnexion gazière entre l’Allemagne et la Russie, illustre les tensions liées à la conclusion d’accords intergouvernementaux d’approvisionnement bénéficiant à un nombre limité d’États et renforçant la dépendance au gaz russe. En dépit de efforts réglementaires de l’Union sur cette enjeu, son contrôle demeure limité à un avis non contraignant sur la compatibilité au droit de l’Union de ces accords de doits international. De même, le développement de mécanismes de capacité pour garantir la sécurité énergétique dans différents États membres traduit une préférence nationale pour la production d’électricité, contraire aux principes du marché intérieur, mais jugée nécessaire au regard de la faiblesse des capacités d’interconnexion transfrontalières

3. Un réaménagement nécessaire de la souveraineté dans l’Union de l’énergie

Dans son discours sur l’état de l’Union 2017, le Président Juncker a rappelé la nécessité de « parachever une union de l’énergie ». Mais il a également évoqué le besoin de « protéger notre sécurité collective » face aux investissements étrangers dans des infrastructures stratégiques, et notamment énergétiques. Ces propos font écho aux fondements de l’Union de l’énergie, née à la suite d’une nouvelle crise entre la Russie et l’Ukraine, menaçant une nouvelle fois l’approvisionnement énergétique de l’Europe.

Dans ce secteur spécifique, les enjeux de mondialisation et de géopolitique s’enchevêtrent et menacent la souveraineté des États, dès lors que l’Union fait défaut. L’Union nourrit l’éternelle ambition de pouvoir « parler d’une seule voix sur la scène internationale » dans le secteur de l’énergie, ce qui ne semble réalisable qu’à travers une forme de souveraineté solidaire entre États membres. Et c’est précisément « dans un esprit de solidarité » que le traité appelle les États à agir dans ce domaine, ce que confirme le choix de fonder l’Union de l’énergie sur des éléments de « sécurité, solidarité et confiance ». Si l’avènement d’une souveraineté européenne en la matière semble lointain, c’est bien de la volonté souveraine des États d’agir de façon solidaire que dépend le succès futur de l’Union de l’énergie.

Louis Navé, Doctorant en droit public, Centre d’Études Internationales et Européennes, Université de Strasbourg

Re(voir) les autres posts de notre Rubrique Anniversaires sur la souveraineté européenne

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