La « souveraineté européenne » et la réforme de la zone euro : à la recherche d’un nouveau compromis franco-allemand, par Frédéric Allemand

En deux discours prononcés, en septembre 2017, à Athènes puis à la Sorbonne, Emmanuel Macron a marqué le retour de la France au cœur de l’Europe, en appelant à la refondation du projet européen, sous la forme d’une « Europe souveraine, unie et démocratique ». L’argument de la souveraineté est placé au service d’une rhétorique traditionnelle des exécutifs français d’une Europe qui protège, qui ne peut être qu’une « Europe puissance ». Les domaines d’expression de cette souveraineté découlent des défis géopolitiques, sécuritaires, sociétaux ou économiques pour la France et l’Europe : la défense, la sécurisation des frontières extérieures, les relations extérieures, la transition écologique, le numérique et la compétitivité économique. Cette dernière « marque de souveraineté » fonde une réflexion spécifique sur la réforme de la gouvernance de la zone euro. Ce dernier point concentrera notre attention : l’ambition française pointe un angle-mort de la gouvernance de la zone euro et cache une préoccupation récurrente depuis dix ans : le décrochage de compétitivité d’avec l’Allemagne et le financement des réformes nécessaires pour rattraper ce retard.

Les réformes structurelles, l’angle-mort de la gouvernance de la zone euro

Le fait est identifié depuis le rapport Delors de 1989 : faute d’une convergence préalable suffisante des économies, l’intégration économique et monétaire renforce les asymétries structurelles (en termes de structures sectorielles, de niveaux de revenu, de fonctionnement des marchés…) entre les États membres. Le phénomène peut être endigué, au niveau européen, par un soutien budgétaire, la définition d’une politique monétaire accommodante pour les économies à la traîne ou la mobilité des facteurs de production ; et au niveau national, par l’engagement de réformes structurelles ou une relance des investissements. Pour être efficaces, une coordination des différents leviers d’action s’impose.

La préservation de la responsabilité des États membres pour conduire leurs politiques économiques se solde, dans le traité de Maastricht, par le choix d’une approche d’action collective a minima. Or, face à l’accentuation des divergences, le défaut de coordination conduit à exiger des seuls pays présentant des déficits extérieurs de mener des politiques de rigueur salariale et/ou de réformes structurelles, et ce, dans un contexte de contrainte budgétaire. À court terme, les niveaux de revenu diminuent dans les États concernés, ce qui n’incite pas ou peu les gouvernements à agir.

La compétitivité, au cœur des préoccupations françaises

Cette situation d’une zone euro, véritable « machine » à créer de la divergence, est au cœur des préoccupations françaises depuis 2007/2008, quand les écarts de compétitivité se creusent avec l’Allemagne. L’Eurogroupe se saisit du sujet, mais trop modestement pour modifier les termes de l’équation. La crise des dettes souveraines fournit l’occasion de réformes en profondeur. Issu d’une initiative franco-allemande, le Pacte pour l’euro plus attend des Etats signataires, en déficit ou en excédent extérieur, des engagements précis pour renforcer leur compétitivité. Le règlement (UE) n°1176/2011 du Parlement européen et du Conseil établit une procédure de surveillance et de correction des déséquilibres macroéconomiques. En 2015, la Commission desserre l’étau budgétaire en explicitant les éléments de flexibilité du PSC puis lance un plan européen d’investissement de 315 milliards d’euros. Un plan d’action pour la mise en place d’une union des marchés des capitaux est initié pour faciliter le financement des entreprises à fort potentiel de croissance.

Importantes, ces évolutions laissent entière la question du partage des coûts des réformes. Elles envisagent insuffisamment le fait que la réussite de chacun est l’intérêt de tous, y compris de l’Allemagne, comme le souligne Emmanuel Macron début 2017 dans un débat sur l’avenir de l’Europe :

« […] nous avons un problème d’injustice au niveau européen et particulièrement dans la zone euro : nos recettes actuellement s’accumulent dans différents territoires, et certains pays mettent en œuvre des réformes sans pouvoir les utiliser au mieux pour eux et la zone euro dysfonctionne. Si donc nous n’avons pas de vrai débat sur la distribution et l’équité – et en même temps sur la responsabilité – nous ne ferons aucun progrès. Le risque majeur est d’affaiblir mortellement les gouvernements qui poursuivent réellement des réformes. »

Le minimalisme raisonné des propositions du président Macron

Les propositions du président français concernant l’UEM sont d’une audace très mesurée. Elles ne répondent pas aux réflexions générales de la Commission sur l’UEM, mais se concentrent sur le sujet unique du fardeau des réformes structurelles. L’enjeu est essentiel pour la zone euro, fragilisée par les asymétries structurelles, pour la France caractérisée par un taux de chômage élevé et une croissance modeste et pour son président, élu sur sa capacité à réformer le pays et à raisonner les citoyens tentés par les extrêmes. L’exercice reste délicat : la réussite du Président dépend, pour une large part, de sa capacité à convaincre Berlin de relancer sa consommation interne, afin de renforcer la croissance européenne et faciliter les réformes structurelles de ses partenaires. Le sens des responsabilités de chacun, le respect des règles comme le refus de toute Union de transfert constituent autant de principes chers outre-Rhin que la France doit intégrer dans ses propositions.

Dans ce contexte, il est proposé la création d’une capacité budgétaire propre à la zone euro qui reposerait sur un budget et une capacité d’emprunt, avec pour double fonction de « stabiliser les États en cas de choc asymétrique et de financer des investissements communs pour combler notre retard. » (Nathalie Loiseau, 2017). L’exécution budgétaire reviendrait à un ministre commun, responsable devant un parlement de la zone euro. Au-delà de son flou institutionnel, l’idée d’un tel budget est peu crédible, une fois relevé son mode de financement : la taxe sur les transactions financières et/ou une part de l’impôt sur les sociétés, deux sujets bloqués au Conseil depuis des années.

L’intérêt de ces propositions ne réside pas dans leur contenu mais dans l’alternative qu’elles représentent au soutien de l’Allemagne à la reprise de la croissance en zone euro… Dans cette seconde perspective, encore faut-il que la France donne des gages de responsabilité, en faisant la démonstration de son sérieux budgétaire et de sa volonté réformatrice. Comme Emmanuel Macron le précise à l’Université Humboldt en janvier 2017,

« But, that’s a precondition. Having said that, I do want in the same time to create a dynamic, this New deal, to convince Germany to spend much more here, to have a much more growth-friendly policy. […] And we need together to trigger much more investment at the European level […] »

Sous cet angle, l’on comprend mieux pourquoi la zone euro sera le cœur d’une Union approfondie, solidaire et, le cas échéant, différenciée. Un compromis franco-allemand autour du couple « réformes françaises/relance allemande » ne contribuera pas seulement à stabiliser la zone euro : il ouvrira la voie à d’autres progrès, et permettra le financement, des différents domaines-clés pour la « souveraineté-puissance » européenne : la défense, l’aide internationale, la transition écologique, le numérique…

Frédéric Allemand, Research fellow, Institut Robert Schuman ; Research Associate, Faculté de Droit, d’Économie et de Finance, de l’Université du Luxembourg Maître de conférences à SciencesPo