L’audience de la CJUE dans l’affaire Haqbin (C-233/18) : la prise en compte de la vulnérabilité d’un mineur non accompagné au sens de la directive accueil

Le 11 mars 2019, la Grande Chambre de la Cour de justice de l’Union a entendu les plaidoiries des parties dans l’affaire Zubair Haqbin/Federaal Agentschap voor de opvang van asielzoekers, demande de décision préjudicielle présentée par l’Arbeidshof de Bruxelles. L’affaire concerne le statut des mineurs non accompagnés demandeurs d’asile dans le cadre de la directive accueil (Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale).

Les faits à l’origine de l’affaire concernent un mineur non accompagné, arrivé sur le territoire européen en pleine crise migratoire, et qui demande asile en Belgique en 2015. Placé dans un premier centre d’accueil en Flandres, il est transféré dans un second centre à cause de son comportement agressif. Dans ce nouveau contexte se déroulent des faits de violence particulièrement grave, qui demandent l’intervention de 40 policiers. En conséquence, le directeur du centre prononce une sanction disciplinaire d’exclusion temporaire, motivée par la menace causée au personnel et aux résidents de la structure. Contestant le prononcé de cette sanction devant l’Arbeidshof (juridiction du travail compétente en Belgique pour les conditions d’accueil), la question se pose de l’articulation du régime de restriction des conditions matérielles d’accueil (prévu à l’article 20 de la directive accueil) avec la condition de vulnérabilité du mineur non accompagné.

Bien que la Cour ne soit pas compétente pour trancher les faits de l’affaire au principal, il est frappant en assistant à l’audience de voir à quel point ce contexte est fondamental pour comprendre les affaires concernant des demandeurs de protection internationale. Le cas de M. Haqbin fait état des importantes difficultés d’accès à la justice de ces demandeurs : il suffit de savoir que son référé devant le juge bruxellois en contestation de la mesure disciplinaire avait été rejeté en raison de l’absence d’urgence, puisqu’il n’avait pas pu apporter la preuve du fait qu’il se trouvait sans aucun domicile fixe au moment de la procédure. D’ailleurs, son avocat dénonce à l’audience la situation compliquée des mineurs non accompagnés en Belgique, en raison des défaillances d’un système juridique (résumé ici) qui n’est pas apte à prendre en compte de manière particulière leur situation de vulnérabilité.

Un durcissement important dans la lecture de l’article 20 de la directive accueil

La première question préjudicielle posée par l’Arbeidshof concerne les cas de « limitation ou retrait du bénéfice des conditions matérielles d’accueil », au sens de l’article 20 de la directive accueil. Le juge se demande si les cas listés aux paragraphes 1 à 3 sont limitatifs, ou bien si le paragraphe 4 peut être considéré comme une habilitation faite aux États membres de limiter les conditions d’accueil en cas de sanction administrative du comportement particulièrement violent du demandeur.

Le juge rapporteur constate avec étonnement un changement drastique de position des institutions et des États membres au cours des dernières années. En effet, un procès-verbal du Comité de contact mis en place pour aider à la transposition de la directive faisait état de la position selon laquelle l’article 20 ne devait pas s’entendre comme un moyen de sanction (« Article 20 does not authorise […] the withdrawal/reduction of support »). En revanche, parmi les parties intervenantes, seule une partie propose de dire que la réduction des conditions d’accueil ne peut pas constituer une sanction, alors qu’un consensus existe pour une interprétation presque punitive de la disposition. L’intervention écrite du Gouvernement néerlandais est mentionnée par la Commission et le Royaume de Belgique comme particulièrement éclairante : les paragraphes 1 à 3 de l’article 20 prévoient une possibilité de restriction des conditions d’accueil en raison d’un lien direct entre comportement du demandeur d’asile et conditions d’accueil (ne respectant pas les obligations administratives qui lui incombent), alors que le paragraphe 4 vise les cas de formes de violence particulièrement graves du demandeur. La Commission affirme que, dans ces cas, les États membres seraient autorisés à « mal faire sur le plan des conditions matérielles », en réponse à la mise en danger causée.

Face à l’étonnement du juge rapporteur concernant cette évolution de sa position, la Commission a répondu que le Comité de contact n’était qu’une réunion de techniciens mise en place au tout début de la transposition de la directive. Les propos du Comité de contact ne sauraient constituer la position de la Commission, d’autant plus que, à la lecture du compte-rendu, on ne sait pas qui a pris exactement la parole dans ce contexte.

Il est en tout état de cause intéressant d’observer que la Commission s’attache à nier que le rapport du Comité de contact ait pu constituer son avis initial plus qu’à expliquer en quoi la vision qui y est exprimée ne doit pas être retenue en droit.

La prise en compte de la vulnérabilité du mineur non accompagné

Mais le cœur des plaidoiries et de l’affaire Haqbin consiste en l’articulation entre l’article 20 paragraphes 4 et 5 avec les 21 et 24 de la directive accueil. Autrement dit, comment articuler cette faculté de réduction des conditions d’accueil avec la situation de vulnérabilité particulière du mineur non accompagné ?

La Commission clarifie qu’il faut réfléchir en termes de cercles concentriques concernant les conditions matérielles d’accueil. Il existe d’une part un niveau général d’accueil qui s’applique à tous les demandeurs de protection internationale majeurs et, d’autre part, différents niveaux d’exigences renforcées selon la vulnérabilité de l’individu. Les mineurs représentent un niveau supérieur de vulnérabilité, les mineurs non accompagnés constituent un niveau encore plus important de « vulnérabilité automatique », aux dires de la Commission.

Quels sont donc les facteurs déterminants pour savoir si un régime d’accueil est adapté à la condition du mineur non accompagné ? La règle générale concernant tous les mineurs est l’exigence de prise en compte de l’intérêt supérieur de l’enfant (considérant 22 et article 23 de la directive). Des conditions plus strictes sont prévues à l’article 24 pour les mineurs non accompagnés. Or, comme le rappelle la Commission, l’article 24 n’harmonise pas la question des sanctions en cas de comportement grave du mineur. L’article 24(5) requière simplement un prise de décision individuelle, impartiale et motivée, respectant la proportionnalité. C’est la raison pour laquelle les États membres doivent prendre les mesures nécessaires sur le fondement de leur droit national, dans le respect de la Charte des droits fondamentaux.

En l’espèce, par exemple, la question se posait de savoir si le placement du mineur non accompagné, à l’issue de son exclusion, dans un centre d’accueil pour sans-abris de Bruxelles était conforme aux conditions minimales demandées. La Belgique et la Commission affirment que, s’agissant d’un séjour court, la réponse appelle à une étude individuelle de la situation du mineur, enquêtant au cas par cas si les conditions posées aux articles 19 à 24 de la directive accueil sont respectées.

Cette décision pourrait permettre à la Cour d’apporter davantage de clarté sur les contours de la notion de vulnérabilité, qui continue de faire débat. Des philosophes politiques comme Matthew Gibney ont vu depuis longtemps dans la vulnérabilité le pivot de l’existence d’obligations morales renforcées à l’égard des migrants. En droit, la traduction de cette idée demeure peu claire. On sait que la Cour EDH dans l’affaire MSS c. Belgique et Grèce avait affirmé l’exigence de considérer le « statut du requérant qui est demandeur d’asile et appartient de ce fait à un groupe de la population particulièrement défavorisé et vulnérable qui a besoin d’une protection spéciale ». Néanmoins, dans l’affaire Khlaifia, la Cour EDH était revenue sur cette idée en affirmant que les requérants « demandeurs d’asile, n’avaient pas la vulnérabilité spécifique inhérente à cette qualité et qu’ils n’ont pas allégué avoir vécu des expériences traumatisantes dans leur pays d’origine […]. De plus, ils n’appartenaient ni à la catégorie des personnes âgées ni à celle des mineurs ». Dans l’affaire Haqbin, nous sommes confrontés à un demandeur d’asile, mineur et au surplus non accompagné. La vulnérabilité de l’individu est certaine mais la manière dont la Cour analyse cette situation et son contexte global vont constituer une pierre importante pour l’évolution du droit international et européen des réfugiés.

L’avocat général va rendre ses conclusions le 6 juin 2019.

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