Le « dialogue » entre le Tribunal de l’Union européenne et Ryanair DAC éclaire le régime aides d’État pour le secteur aérien, par Pascal Simon Doutreluingne

L’année 2021 est, sur de nombreux terrains, la continuité de cette année 2020 qui a tant bouleversé les modèles et les marchés.

Alors que la Commission européenne a autorisé le 6 avril 2021 une nouvelle mesure française d’aide à la société Air France-KLM, notamment par une recapitalisation temporaire pouvant aller jusqu’à 4 milliards d’euros, la question des mesures « Covid-19 » prises dans l’encadrement temporaire des aides d’Etat se pose au-travers des litiges que les mesures nationales suscitent.

Cet encadrement temporaire est censé permettre aux États membres d’exploiter pleinement la flexibilité prévue par les règles en matière d’aides d’État en vue de soutenir l’économie dans le contexte de la COVID-19. L’encadrement temporaire, modifié les 3 avril, 8 mai, 29 juin, 13 octobre 2020, enfin le 28 janvier 2021, complète de nombreuses autres mesures de soutien auxquelles les États membres peuvent recourir dans le cadre des règles en matière d’aides d’État. Il permet aux États membres de garantir la disponibilité de liquidités suffisantes pour les entreprises de tous types et de préserver la continuité de l’activité économique pendant et après la flambée de SARS-CoV2 et ses variants.

En deux mois et cinq arrêts le Tribunal de l’Union européenne a pu établir une jurisprudence former un cadre jurisprudentiel complet et fort attendu.

Ces décisions du Tribunal prennent place dans un contentieux régulier sur les aides d’État dont le secteur aérien se nourrit au prétexte d’aménagement du territoire et de continuité de celui-ci.

  1. – Une jurisprudence attendue

C’est dans ce cadre que prend place la première série d’arrêts du Tribunal, le 17 février 2021 dans les affaires T-259/20 et T-238/20, « Ryanair DAC/Commission) ». C’était la première fois que la juridiction se prononçait sur la compatibilité des aides d’État pour faire face aux conséquences de la pandémie de Covid-19. Ces mesures prises par de nombreux États doivent correspondre à la remédiation des « dommages causés par les calamités naturelles ou par d’autres événements extraordinaires » au regard de l’article 107, paragraphe 2, sous b), TFUE. Dans les deux affaires portées devant le Tribunal de l’Union européenne, la compagnie aérienne Ryanair avait contesté, et ce dès leur publication, les mesures d’aides prises par les États français (moratoire sur le paiement des taxes d’aviation civile et de solidarité sur les billets d’avion) et suédois (une garantie de prêts) pour l’ensemble du secteur aérien sous licence nationale.

La deuxième série d’arrêts du 14 avril 2021 comporte trois décisions, dont deux sont jointes par la même compagnie aérienne bénéficiaire de l’aide d’État. Le Tribunal avait en effet dans les affaires T-388/20 et T-378/20, T-379/20, « Ryanair DAC/Commission » à envisager les aides individuelles accordées par les États finlandais d’un côté, danois et suédois de l’autre, à leur compagnie aérienne « historique ».

Dans ces affaires, aux moyens peu ou prou fondés sur les mêmes bases légales, nous n’évaluerons que ceux invoquant la discrimination et les atteintes à la liberté d’établissement. En effet, l’argument de la requérante quant à des aides disproportionnées est rapidement écarté par le Tribunal qui rappelle que la Commission a de manière pertinente évaluée les éléments du contexte sanitaire et ses conséquences économiques.

Dès lors, pour la discrimination, les recours de Ryanair contre les décisions de la Commission européenne reposaient sur une appréciation que ces aides étant réservées aux seules compagnies aériennes titulaires d’une licence nationale (France et Suède) ou attribuées directement à une seule compagnie (Finlande et Danemark/Suède), relevaient d’une atteinte aux principes généraux du Droit et requéraient l’annulation des aides octroyées.

Dans un deuxième temps, la compagnie irlandaise contestait les décisions de compatibilité des aides sur la base de l’article 56 TFUE car elles auraient été attentatoires à la libre prestation des services.

Le Tribunal, pour valider toutes les conclusions de la Commission dans les cinq affaires, va écarter ces moyens sans réserve. Alors que la requérante estime qu’elle ne peut obtenir ce type d’aide, une seule licence étant attribuée par personne juridique, le Tribunal rappelle qu’il est tout à fait possible pour la compagnie irlandaise de pouvoir s’établir voire d’obtenir une licence nationale en transférant sa licence de la République d’Irlande dans un autre État ou de créer une ou plusieurs autres entités juridiques dans les États membres.

Par ailleurs, sur l’argument de l’atteinte à la liberté d’établissement, le Tribunal rappelle que le Règlement (CE) n°1008/2008 du Parlement européen et du Conseil, du 24 septembre 2008, établissant des règles communes pour l’exploitation de services aériens dans la Communauté permet des conditionnalités à l’exercice de cette liberté dans le cadre du Traité (art. 100 paragraphe 2), notamment l’obtention et le contrôle du certificat de transporteur aérien et de la licence d’exploitation.

Ces rappels d’évidence sont tout à fait symboliques de la saga judiciaire « Ryanair contre Commission », cette compagnie ne dérogeant pas à son habitude procédurière en déposant dès le 2 avril 2021 un pourvoi devant la Cour de justice contre chacune des décisions du Tribunal du 17 février. On peut augurer qu’il en sera de même pour les trois arrêts du 14 avril dernier.

2- Une jurisprudence didactique

C’est en 1998 que la compagnie aérienne à la lyre entame une présence constante dans les prétoires et les propos de ces dirigeants n’augurent pas d’un changement de pratiques. A ce jour, avec trente-quatre affaires dont elle est partie, la quasi-totalité de ses activités sur le territoire européen (Allemagne, Belgique, Danemark, Finlande, France, Irlande ou Italie, notamment dans les affaires T-494/08 à T-500/08 et T-509/08 du 10 décembre 2010) sont concernées par des aides d’État le plus souvent condamnées ou par des tentatives de fusion refusées.

Il est donc cruel sinon ironique de relever comme le fait le Tribunal que Ryanair pouvait s’établir dans l’un des pays concernés pour en obtenir une licence et ainsi obtenir les aides contestées et que par ailleurs, la compagnie aérienne n’était pas recevable de prétendre que c’était la Commission qui promouvait « une quelconque course aux subventions » (pt 27 de l’arrêt du 17 fév. dans l’affaire T-238/20).

A l’instar des recherches de Kristina Maslauskaitė (2013), Ryanair est régulièrement sujet à la critique d’une concurrence sociale et fiscale entre États membres, dont l’obtention ou la suppression d’une aide d’État serait l’argument principal pour établir ou non une base commerciale, c’est-à-dire le stationnement d’une flotte d’avions et l’établissement d’une équipe au sol et de navigation. On peut se rappeler, alors que la compagnie annonçait en février 2019 une expansion de son activité par l’ouverture de bases à Toulouse, Bordeaux et à Marseille, cette dernière ayant été fermée neuf ans plutôt sur fond de procédures administrative et pénale.

En effet, dès l’information judiciaire ouverte par le parquet d’Aix-en-Provence pour « travail dissimulé, prêt illicite de main d’œuvre, emploi illicite de personnel navigant, entrave au fonctionnement du comité d’entreprise, aux fonctions de délégué du personnel ainsi qu’à l’exercice du droit syndical et au fonctionnement du CHSCT », la décision de la compagnie irlandaise avait été de fermer sa base marseillaise.

Le modèle économique des transporteurs à bas-coûts dits « lowcost » repose évidemment sur leur tarification qui permet de différencier les centres de profit comme coûts du siège occupé, choix de payer pour des services supplémentaires comme un bagage ou un meilleur confort.

Mais en jouant la carte du développement territorial par la promotion des aéroports régionaux, ces compagnies ont aussi créé une concurrence entre gestionnaires aéroportuaires. Cette situation est actuellement au centre de toutes les discussions entre parties prenantes pour préparer la reprise du trafic, notamment par un souhait plus ou moins élégamment formulé de voir baisser les redevances aéroportuaires. Ces discussions sont d’autant plus ardues que ces compagnies ont beau jeu de rappeler qu’entre 2009 et 2019, 86% de la croissance des aéroports français étaient de leur fait. Situation aggravée par les déclarations peu cordiales du PDG de Ryanair évoquant en pleine pandémie la perversion d’une aide à une compagnie plutôt qu’à un aéroport.

Alors finalement, ces aides d’Etat qui font l’objet de tant de litiges et débats, seront-elles réservées au maintien des SIEG ou à la gestion des crises, ces perturbations graves de l’économie, telles que le définit la Commission ? Toujours est-il qu’il sera intéressant de voir si une compagnie aérienne concurrente d’Air France contestera les nouvelles aides accordées au groupe franco-néerlandais et si l’argument de leur compatibilité avec le GreenDeal sera invoqué ?

Pascal SimonDoutreluingne, Doctorant au CEIE de l’Université de Strasbourg

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