Dans un contexte marqué par la recrudescence des conflits dans les pays du voisinage Est de l’Union européenne (ci-après « Union »), avec notamment la guerre dans la région du Haut-Karabakh en 2020 et aujourd’hui en Ukraine, ainsi que par les manifestations post-électorales en Biélorussie, il est inévitable de nous pencher sur les relations entre l’Union et ces pays voisins.

L’Union développe ses relations avec ses voisins de l’Est à travers une politique spécifique, le Partenariat oriental. A ce titre, s’est tenu le 15 décembre 2021 le sixième sommet du Partenariat oriental auquel ont participé les chefs d’État et de gouvernements des États membres et des pays partenaires, ainsi que les représentants de l’Union elle-même. Ce dernier sommet s’était donné pour objectif de donner un nouvel élan et de fixer de nouveaux objectifs au Partenariat oriental sur la base des travaux réalisés par la Commission européenne à l’occasion du dixième anniversaire de son lancement.

Lancé lors du sommet européen du 7 mai 2009 et peu de temps avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le Partenariat oriental est une politique régionale qui vise à établir des relations de bon voisinage entre l’Union et les pays d’Europe orientale (Biélorussie, Moldavie et Ukraine) et du Caucase du sud (Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie). L’objectif étant d’aboutir à un niveau de relation se situant à mi-chemin entre l’association et l’adhésion à l’Union.

Par-là, l’Union poursuit l’objectif que lui assigne le traité de Lisbonne, c’est-à-dire celui de promouvoir ses valeurs et ses intérêts dans ses relations avec le reste du monde (article 3§5 TUE) et de s’affirmer sur la scène internationale en tant qu’acteur global (article 21§1 TUE).

Le Partenariat oriental s’inscrit dans le cadre de la politique européenne de voisinage (ci-après PEV) et constitue la dimension orientale de celle-ci. En cela il conforte la position initiale de l’Union lors de l’élaboration de la PEV en 2003/2004 consistant à ne pas donner des perspectives d’adhésion à ces pays. Le Partenariat oriental et, la PEV de manière générale, peuvent ainsi être perçus comme une alternative à l’élargissement de l’Union. Il s’ajoute donc aux multiples stratégies et politiques de proximité lancées par l’Union à l’égard de ses voisins. Dès lors, le Partenariat oriental apparaît comme un outil lui permettant d’intégrer les pays d’Europe orientale et du Caucase du sud dans son espace juridique/normatif, si bien qu’à défaut de déplacer ses frontières terrestres vers ces pays, c’est son espace juridique qu’elle déplace.

Intégrer l’espace normatif européen signifie pour ces pays d’accepter l’incorporation du droit de l’Union dans leur droit national en vue de réformer leurs propres système politique et économique selon les standards européens. Pour ce faire, l’Union recourt à des instruments de différentes nature dont la liste n’est pas exhaustive. Néanmoins depuis 2014, elle utilise de plus en plus des instruments de type conventionnel dont le choix de la base juridique, lorsqu’elle diffère d’un pays à un autre, traduit une « diplomatie conventionnelle » de l’Union. C’est d’ailleurs à partir de cette date que la Russie sera plus active pour empêcher l’Union de s’immiscer davantage dans sa « zone d’influence ». Avant cela, le Partenariat oriental était essentiellement mis en œuvre par des actes de droit souple et par des instruments financiers.

La mise en application de ces instruments a nécessité également de recourir à des principes directeurs déjà bien connus par le droit de l’Union notamment en raison de leur récente application à l’égard de certains États membres. Il s’agit de la conditionnalité et la différenciation. L’usage de ces principes montre que l’Union n’applique pas ces principes de manière uniforme à chacun des pays partenaires quelque puisse être les progrès réalisés par ces derniers. Il est permis d’y voir un choix politique de sa part mais aussi une prise en compte de la volonté exprimées par les pays voisins quant au degré d’approfondissement de leurs relations avec elle, car en effet, le Partenariat oriental regroupe des pays très variés. Ainsi, le Partenariat oriental prend appui sur la PEV dont il est une déclinaison. A travers lui, l’Union cherche à diffuser son droit vers les pays partenaires et exercer sur eux une influence normative (I). Depuis dix ans, cette influence normative de l’Union via le Partenariat oriental ne s’est pas exercée de manière linéaire et uniforme. L’architecture du Partenariat a plusieurs fois été remaniée puis a été simplifiée en 2019, si bien que cette politique s’adapte constamment aux différents évènements qui impactent les pays partenaires (II).

I) Le Partenariat oriental, une déclinaison de la politique européenne de voisinage outil de diffusion du droit de l’Union

A) Rappel historique de la politique européenne de voisinage jusqu’à l’émergence du Partenariat oriental (2003-2009)

B) Les instruments du Partenariat oriental

1- Les instruments conventionnels : les accords externes globaux

2- Les instruments financiers

3- Le volet multilatéral

C) Le Partenariat oriental, une alternative à la politique d’élargissement de l’Union

D) Le Partenariat oriental et la PESC

II) Le Partenariat oriental, une politique en constante adaptation

A) Les principes directeurs

B) Les programmes de priorités du Partenariat oriental

---

Houry MOUSISIAN, Docteure en droit public de l’Université Paris-Est et Avocate au Barreau de Versailles, membre de l’équipe de blogdroiteuropéen depuis septembre 2021