La politique européenne de voisinage : les enjeux de la présidence française de l’Union européenne, Houry MOUSISIAN

Comme pour la politique commerciale (Cf. post de Nicolas LIGNEUL), la politique européenne de voisinage fait l’objet d’un programme stratégique lancé en 2019. L’Union européenne (ci-après « Union ») y poursuit son objectif d’établir un espace de bon voisinage reposant sur la paix, la stabilité et la prospérité partagée. (Cf. working paper de Houry MOUSISIAN).

Dans son programme, la Présidence française du Conseil de l’Union européenne (ci-après PFUE2022) avait proposé de poursuivre une politique de voisinage de type régional tout en continuant à développer les relations avec les autres voisins de l’Union qui ne font pas parties de cette politique. Elle n’a, de ce fait, pas modifié ou réorienté les priorités et les objectifs de cette politique, tels qu’ils ont été fixés lorsque l’Union a établi son programme stratégique pour 2019-2024.

Néanmoins, cette absence d’originalité est quelque peu contrebalancée face à la crise sans précédent que l’Union traverse actuellement avec la guerre en Ukraine. Cette crise pose plus que jamais la question d’une éventuelle adhésion de ce pays, membre de la politique de voisinage, à l’Union. La Présidence française est donc contrainte de faire preuve de souplesse dans son programme sur ce point.

La PFUE2022 a donc mené une politique de voisinage classique en ce sens où elle s’est contentée de poursuivre les objectifs du programme stratégique de l’Union (I). Toutefois, elle a été contrainte d’adapter sa politique de voisinage vis-à-vis de ses voisins de l’Europe orientale en raison du contexte lié à la guerre en Ukraine. On assiste à un probable recul de la politique de voisinage au profit de la politique d’élargissement de l’Union pour les voisins (II).

La PFUE2022 a continué à mener une politique de voisinage de type régional sans apporter une plus-value particulière aux politiques subrégionales qui la composent (A). Par ailleurs, outre la politique de voisinage en tant que telle, elle a continué à développer ses relations avec les autres voisins de l’Union qui ne font pas parties de la politique de voisinage (B).

I- Une politique de voisinage poursuivant les objectifs du programme stratégique de l’UE

La PFUE2022 a continué à mener une politique de voisinage de type régional sans apporter une plus-value particulière aux politiques subrégionales qui la composent (A). Par ailleurs, outre la politique de voisinage en tant que telle, elle a continué à développer ses relations avec les autres voisins de l’Union qui ne font pas parties de la politique de voisinage (B)

A- La simple poursuite d’une politique de voisinage régionale sans apport substantiel

La PFUE2022 s’est montrée peu enclin à proposer des idées visant à renforcer la politique de voisinage vers une meilleure efficacité.

A la lecture de son programme, on comprend d’emblée que la PFUE2022 s’inscrit dans la prolongation de ce qui a été décidé par le Conseil européen dans ses conclusions du 20 juin 2019 relative aux programme stratégique de l’Union pour 2019-2024.

Ainsi, elle rappelle la différenciation existante entre les deux principales régions de pays voisins qui ne sont, en principe, pas destinés à adhérer à l’Union. Il s’agit du voisinage sud-méditerranéen et du voisinage oriental.

Concrètement, elle affirme qu’elle « s’attachera à la mise en œuvre du Partenariat oriental dans le prolongement du Sommet européen du 15 décembre [2021], et à renforcer la résilience, la stabilité, et la connectivité durable dans la région » (p. 19). Le Partenariat oriental étant la politique subrégionale de la politique de voisinage à l’égard des pays de l’Europe orientale (Biélorussie, Moldavie, Ukraine, Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie).

Concernant le voisinage sud-méditerranéen, la PFUE2022 indique là encore vouloir s’inscrire dans « le prolongement des conclusions du Conseil européen et du Conseil » (p. 18) et de veiller « à la mise en œuvre des différentes mesures et actions en vue d’un point d’étape sur le partenariat renouvelé avec le voisinage méridional et le nouveau programme sur la Méditerranée au printemps 2022 » (p. 18).

Il est fort probable que les présidences suivantes, tchèque et suédoise, poursuivront le programme de la PFUE2022 dans la mesure où le programme de dix-huit mois du trio (1er janvier 2022 – 30 juin 2023) adopté par le Conseil de l’Union le 10 décembre 2021 prévoit les mêmes orientations et priorités. En effet, concernant le voisinage oriental, ce programme commun prévoit notamment de soutenir « la mise en œuvre des engagements pris lors du sommet du Partenariat oriental de 2021, ainsi que des programmes de réforme des pays partenaires, tels qu’ils figurent dans leurs accords respectifs avec l’UE » (p. 23), et concernant le voisinage sud-méditerranéen il est seulement indiqué que le partenariat stratégique sera renforcé et développé.

Néanmoins, il est tout aussi envisageable que les autres pays du trio cherchent à renforcer davantage les liens avec les pays de l’Europe orientale en raison de leur proximité géographique avec ce voisinage.

B- La poursuite de l’approfondissement des relations avec les autres voisins non-membres de la politique de voisinage

Tous les pays voisins ne font pas parties de la politique dite « de voisinage » de l’Union. Cela étant, la PFUE2022 cherche à approfondir les relations avec ces autres voisins au même titre que les pays membres de cette politique.

Par exemple, dans le programme de la PFUE2022, il est question des Balkans occidentaux et de ce qu’une conférence aura lieu en juin 2022 sur cette thématique.  En effet, le Président Emmanuel Macron avait présenté au cours d’une conférence de presse le 9 décembre 2021 les priorités de la future Présidence et avait expliqué la nécessité d’organiser ladite conférence en raison de la lutte entre influences étrangères (russes, turques et chinoises notamment) afin d’aboutir à un « réengagement » (Cf. déclaration d’Emmanuel Macron) de l’Union dans la région.

Le programme du trio apporte davantage de précisions quant aux relations avec ces pays. Ainsi, il est prévu de poursuivre la coopération avec les pays de l’EEE/AELE, le réexamen des relations avec la Suisse sans toutefois indiquer quel type d’accord pourrait être conclu après le refus de ce pays de ratifier l’accord-cadre qu’il avait négocié avec l’Union, de veiller à la mise en œuvre de l’accord de commerce et de coopération conclue avec le Royaume-Uni, de mener la relation avec la Russie selon les cinq principes directeurs qui ont été rappelés par le Conseil européen dans ses conclusions de juin 2021.

II) Vers un probable recul de la politique de voisinage au profit de la politique d’élargissement de l’UE pour les voisins de l’Europe orientale

Le 28 février 2022, l’Ukraine, suivie par la Géorgie et par la Moldavie, ont présenté leur candidature à l’adhésion à l’Union. Dans l’éventualité où cette adhésion se concrétise cela signifierait la sortie de ces pays de la politique de voisinage. Si aucun refus catégorique n’a été exprimé à l’égard de ces candidatures, aucune décision claire n’a été prise sur ce point. Il semblerait qu’une perspective d’adhésion lointaine puisse être accordée (A), signifiant le rejet d’une adhésion accélérée (B).

A- Vers une perspective d’adhésion après un rejet initial?

Le 17 juin 2022, la Commission européenne rendra son avis sur la demande d’adhésion de ces trois pays à l’Union. C’est sur la base de cet avis que les États membres seront amenés à se prononcer pour octroyer ou non le statut de pays candidat à l’adhésion.

Cependant, dès le Sommet européen de Versailles des 10 et 11 mars 2022, les vingt-sept États membres n’ont pas évoqué de manière formelle une possible intégration de ces pays à l’Union et en particulier de l’Ukraine, soulignant néanmoins l’appartenance de ce pays à la « famille européenne ». D’ailleurs, le Président du Conseil européen, Charles MICHEL, a parlé de la possibilité que l’accord d’association existant entre l’Ukraine et l’Union puisse être « conforté, consolidé ».

La PFUE2022 s’inscrit dans cette continuité puisque le Président Emmanuel Macron a proposé le 9 mai 2022 lors de la fête de l’Europe une alternative à l’adhésion par la création d’une « Communauté politique européenne » (Cf. Déclaration d’Emmanuel Macron, 9 mai 2022). Il justifie cette solution par le fait que le processus d’adhésion de ce pays en guerre prendra « plusieurs décennies » (Ibid.) avant d’aboutir.

L’objectif de cette nouvelle politique serait selon les termes du Président français de permettre « aux nations européennes démocratiques adhérant à notre socle de valeurs, de trouver un nouvel espace de coopération, en matière de politique, de sécurité, d’énergie, de transport, d’investissement, d’infrastructures, de libre circulation des personnes » (Ibid.). Autrement dit, il s’agit de faire bénéficier ces pays de coopérations accrues avec les autres États européens avant une éventuelle adhésion.

Ainsi, si le rejet initial d’une adhésion de ces pays et en particulier de l’Ukraine était la position de la plupart des acteurs européens lors du lancement de la politique de voisinage en 2003, il semblerai que la nouvelle « Communauté politique européenne », encore à l’état de concept, puisse constituer l’antichambre d’une probable adhésion.

Il est fort probable que cette question ne soit toujours pas tranchée au terme des deux présidences suivantes. Toutefois, il est permis de supposer que des avancées auront lieu sur ce sujet compte-tenu de la proximité géographique entre ces pays (République Tchèque et Suède) avec l’Ukraine et la Moldavie.

B- Le rejet d’une adhésion accélérée

L’Ukraine avait sollicité son adhésion « sans délai » à l’Union. Bien que la Commission n’ait pas encore rendu son avis, une adhésion accélérée semble exclue. En effet, la procédure d’adhésion est très longue et prend plusieurs années. De manière générale, dix ans s’écoulent entre le dépôt de candidature et l’adhésion officielle à l’Union.

Intégrer immédiatement l’Ukraine au sein de l’Union créerai un précédent dans la politique d’élargissement notamment au regard des critères d’adhésion qui pourraient se trouver modifiés. D’autres pays seraient amenés à demander leur adhésion sans être contraints à respecter au préalable les critères de Copenhague.

En tout état de cause, deux principaux éléments tendent à exclure une adhésion immédiate. Tout d’abord, un certain nombre d’États membres sont réticents à l’adhésion accélérée de l’Ukraine pour des raisons géopolitiques, mais aussi en raison d’autres circonstances. Par exemple, le Président Emmanuel Macron s’est montré sceptique lors du Sommet de Versailles à la possibilité d’ouvrir une procédure d’adhésion à un pays qui se trouve en situation de guerre. La corruption et la pauvreté sont d’autres éléments qui freinent l’adhésion, même à long terme, de ces pays. Ensuite, la procédure prévue à l’article 49 TUE doit malgré tout être respectée ce qui de fait empêche une adhésion immédiate.

Houry MOUSISIAN, Docteure en droit public de l’Université Paris-Est et Avocate au Barreau de Versailles, membre de l’équipe de blogdroiteuropéen depuis septembre 2021

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