Le transport aérien en temps de crise géopolitique : une occasion, pour l’Union européenne, d’affirmer ses frontières extérieures

L’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) est une agence des Nations-Unies issue de la Convention relative à l’aviation civile internationale, rédigée par 54 pays en 1944. Elle fut établie pour promouvoir la coopération et « créer et préserver entre les nations et les peuples du monde l’amitié et la compréhension ». Plus couramment connu aujourd’hui sous le nom de « Convention de Chicago », cet accord historique définit les principes de base permettant le transport aérien international et pour cela, avait conduit à la création d’une agence spécialisée qui assure sa supervision depuis lors, à savoir l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI).

Dans ce cadre normatif international, l’Union européenne a, certes, fait des transports une politique commune en l’envisageant au Titre IV sous le chapitre II « les fondements de la Communauté » du Traité de Rome, mais elle ne pouvait que spécifier le régime particulier des transports aérien et maritime à l’article 84 du traité de Rome. Cette spécificité est demeurée tout au long des révisions des traités, pour subsister à l’article 100 sous le titre VI du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. En distinguant entre les modes de transport, le secteur aérien demeure associé au transport maritime, lui aussi fortement encadré par le droit international.

Le traité permet une harmonisation de ces modes de transport en facilitant aussi la prise de décision : « Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, peuvent établir les dispositions appropriées pour la navigation maritime et aérienne » (§2 sous l’article 100 TFUE). Les transports maritimes et aériens sont alors une modalité spécifique de cette politique commune, respectant l’équilibre entre la spécificité internationale de ces modes de transport et la souveraineté des États membres. Ainsi, le droit de la concurrence de l’Union européen envisage le transport aérien comme un service autre, mais, et dans le même temps, elle doit envisager un texte spécifique pour mettre en œuvre ses propres objectifs de développement de l’offre de transport.

C’est dans ce cadre, bien défini depuis 78 ans, que la décision prise l’OACI de ne pas renouveler le siège de la Russie à son conseil d’administration prend place.

La répartition des sièges au conseil d’administration de cette agence, composé de trente-six membres, est censée prendre en compte les  » États d’importance capitale dans le transport aérien « . À côté des principaux pays européens, les États-Unis, le Canada, la Chine, le Brésil et l’Australie, la Russie occupait un siège au conseil d’administration. Ce conseil est renouvelé lors de chaque session, comme celle qui a eu lieu à Montréal au Canada le 30 septembre dernier. Ainsi, lors de cette 41ème session de l’Assemblée, la Russie n’a pas obtenu les voix nécessaires pour être réélue au conseil d’administration. Cette décision, qui pourrait apparaître comme anecdotique dans la période de tensions géopolitiques que nous vivons, évoque cependant ni plus ni moins la volonté de l’Union européenne d’agir à ses frontières extérieures.

Relevant, certes, du droit international qui organise le rôle des États d’une convention, cet évènement renvoie aussi à la coordination européenne quand les États membres de l’UE souhaitent faire de la politique de transport un élément fort d’appropriation de sa souveraineté. En effet, les sanctions européennes propres à l’aviation s’inscrivent dans un ensemble plus vaste qui avait commencé à être mis en œuvre dès 2014, à la suite de l’annexion de la Crimée par la Russie. Elles étaient portées par le Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, en vertu de l’article 215 TFUE.

Dès le 28 février 2022, le Conseil de l’UE décide, sur la base de la précédente réaction européenne à la déstabilisation de l’Ukraine par l’annexion illégale de la Crimée, de fermer l’espace aérien de l’Union.

Pour cela, il modifie le règlement (UE) n° 833/2014 du Conseil concernant des mesures restrictives qui ne concernaient spécifiquement le secteur pétrolier et gazier de la Russie. En effet, le Conseil décide d’ajouter une interdiction à tout aéronef exploité directement ou indirectement par des transporteurs aériens russes, d’atterrir sur le territoire de l’Union, d’en décoller ou de le survoler. Le règlement (UE) n° 2022/334 du Conseil du 28 février 2022, envisage donc le plus large spectre pour l’application de cette interdiction, c’est-à-dire  » tout autant [le] transporteur contractuel dans le cadre d’accords de partage de codes ou de réservation de capacité, ou à tout aéronef immatriculé en Russie, [que] tout aéronef non immatriculé en Russie qui est détenu, affrété ou contrôlé d’une autre manière par une personne physique ou morale, une entité ou un organisme russe.« 

Ainsi, et de manière concrète, il revient aux États membres de faire appliquer cette décision du Conseil par l’expression de leur souveraineté pleine et entière sur leur espace aérien. C’est ce qu’il advint en juin dernier, lorsque le ministre russe des Affaires étrangères ne put se rendre en Serbie à défaut de pouvoir survoler les territoires de la Bulgarie, de la Macédoine du Nord et du Monténégro, tous deux membres de l’Otan et de ce fait appliquant les mesures de rétorsion.

En ayant rappelé ce contexte, on peut comprendre que cette décision de l’OACI prend en compte la position de la Russie dans le domaine de l’aviation civile et apporte une réponse à la violation de l’espace aérien souverain de l’Ukraine par l’armée russe et le bombardement des aéroports civils ukrainiens, autant d’actes qui vont à l’encontre de la Convention de Chicago qui énonce les principes fondamentaux de l’aviation mondiale.

C’est ce que rappelait, dès février 2022, l’Organisation de l’aviation civile internationale quand elle avait « condamné la violation de l’intégrité territoriale et de l’espace aérien de l’Ukraine » après une réunion de son conseil d’administration. Pour cela, ses membres avaient considéré que cette violation comme incompatible avec les principes de la Charte des Nations unies et l’article 1er de la Convention de Chicago régissant le transport aérien international, tant le conflit portait atteinte à la sûreté et la sécurité de l’aviation civile dans toutes les régions concernées par le conflit entre la Russie et l’Ukraine.

Certes l’OACI a pour mission d’édicter les règles régissant le transport aérien civil, sans pour autant n’avoir aucun pouvoir de sanctions. Mais en cas de violation avérée des règles internationales, l’organisation onusienne a sûr rappeler que son rôle consistait à aider les pays qui le voudraient à mener les discussions afin de pouvoir prononcer des condamnations et en appliquer les sanctions, dans le cadre des dispositions de la Convention de Chicago et de l’ONU.

Il reste, pour finir, la question de l’efficacité de ces mesures comme réponse voulue par les pays qui soutiennent l’Ukraine selon le principe de « faire la guerre sans la faire » et, concomitamment de l’effectivité du contrôle juridictionnel sur ces mesures restrictives, thématique centrale pour assurer cette efficacité de la pression diplomatique et juridique sur la Russie.

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