Les candidatures de citoyens de l’UE au poste de Secrétaire général des Nations Unies: quel rôle pour la Commission Européenne?

The race to UN Secretary General counts with many candidates that are citizen of the EU. After months of public hearings, one of the Vice Presidents of the European Commission has also declared her candidacy for the position. This decision raises important issues about the role of European Institutions, in particular the Commission, in this political process and whether this should have been the object of some level of coordination among EU Member States.

Les candidatures de citoyens de l’UE au poste de Secrétaire général des Nations Unies: quel rôle pour la Commission Européenne?

Les Etats Membres de l’UE qui sont membres du Conseil de Sécurité de l’ONU doivent y « défendre les intérêts et les positions de l’Union » (art. 34 TUE). Alors qu’il apparaissait clair que c’était au tour de l’Europe de voir un de ses citoyens devenir Secrétaire général (SG), les États Membres n’ont toutefois pas su s’entendre sur une candidature unique, et ce en dépit du renforcement en matière de PESC acté par le Traité de Lisbonne. Ce processus de sélection est d´ailleurs marqué par une certaine compétition entre les candidats européens et s’accompagne plus récemment par une prise de position de la Commission Européenne. De fait, quel rôle l’UE, par le biais de la Commission européenne, est-elle en train de jouer dans ce processus ?

Selon les règles de l’ONU (Article 97 de la Charte et Résolution 69/321 de l’Assemblée Générale), ses États Membres sont invités à présenter, le plus tôt possible, des candidats au poste de SG. Jusqu’à présent, la liste de candidats à ce poste comprend cinq citoyens de l’UE (ce qui exclut déjà la candidate croate qui a déjà décidé de quitter la course). Par ordre de candidature, il reste désormais un slovène (Danilo Türk), une bulgare (Irina Bokova), un portugais (António Guterres), un slovaque (Miroslav Lajčák) et, plus récemment une autre citoyenne bulgare (Kristalina Gueorguieva), cette dernière candidate ayant la particularité d´être Vice-présidente de la Commission Européenne.

La procédure en cours a débuté en décembre 2015 et s’est poursuivie par une session publique de présentation (« dialogues informels ») des candidats les 12 et 14 Avril 2016. C’était là briser la tradition d’opacité et faire un pas vers la démocratisation de cette procédure. Le 24 Mai 2016, le Secrétaire Général de l’ONU informa les États Membres d’une nouvelle ronde de « dialogues informels » prévue le 7 juin, en raison de l’existence d’un nouveau candidat. Le 15 Juin, il déclara que le Conseil de Sécurité commencerait à considérer ces candidatures le 21 Juillet. La cinquième session de  votation aura lieu le 5 Octobre, et à ce moment-là les membres permanents du Conseil de Sécurité pourront apposer leur veto.

Mais bien avant que cette procédure de nomination ne débute, le 1er novembre 2014, Kristalina Gueorguieva prenait sa place au sein de la nouvelle Commission européenne de Jean-Claude Juncker. Le 28 Septembre 2016, soit presque deux ans après le début de son mandat, la Bulgarie décida toutefois de la nommer candidate au poste de SG de l’ONU et de retirer le soutien précédemment apporté à l’actuelle directrice générale de l’UNESCO, Irina Bokova. Ceci fut aussi immédiatement objet d’une annonce par la Commissaire elle-même. Le 29 Septembre, le président de l’Assemblée générale de l’ONU et le président du Conseil de Sécurité confirment cette candidature, la « seule et unique » de la Bulgarie selon la lettre envoyée par le gouvernement Bulgare qui a été distribuée aux États Membres. Le 3 Octobre, Gueorguieva participait déjà à un « dialogue informel » malgré son entrée tardive dans la course.

À première vue, l’UE n’aurait pas de rôle à jouer en la matière puisqu’elle est simple observatrice au sein de l’appareil onusien et que l’article 34 TUE ne prévoit que la coopération entre États Membres de l’UE et leur défense des intérêts de l’Union. Il s’agit ici d’un processus réservé directement aux États Membres de l’ONU, la décision de montrer un soutien public à une candidature au poste de SG par un État relevant de ses options de politique extérieure. Il en va de même lorsqu’un État, comme le gouvernement bulgare, décide de changer de candidat ultérieurement. Il n’est d’ailleurs toujours pas clair comment cette décision va être entérinée au sein de l’ONU, étant donné que Bokova ne semble pas avoir l’intention de quitter la lutte.

Néanmoins, le soutien affiché pour la commissaire bulgare par Martin Selmayr, le chef de cabinet de Juncker, dans un tweet mérite quelques commentaires même si Juncker insiste que la Commission européenne «n’a pas à intervenir dans le choix qui sera fait au sein des Nations Unies ». L’ombre d’un tel soutien pourrait tout d’abord s’expliquer par le fait que Juncker et Gueorguieva appartiennent au PPE (cette dernière faisant aussi parti du GERB, parti de l’actuel premier ministre bulgare Borisov) de même que Merkel qui, supposément, appuie cette candidature en dépit du déni devant la presse. De plus, on peut se demander si cette décision a été prise à la dernière minute face aux mauvais résultats de sa compatriote Bokova lors des consultations informelles des membres du Conseil de Sécurité ou bien si, au contraire, il s’agit de l’aboutissement d’un plan préparé de longue date. Il est impossible de savoir quand Juncker a pris connaissance de la décision de Gueorguieva, à propos de laquelle des rumeurs couraient depuis plusieurs mois. Certains avaient vu sa coopération avec Ban Ki-moon en mai dernier comme un « adoubement ». D’aucuns soulignent qu’avant d’accepter d’entrer récemment dans cette course elle se serait d’abord assurée du soutien de tous les membres du Conseil de Sécurité et de plusieurs États Membres d’Europe orientale, ce qui indiquerait plutôt une décision spontanée face à la tournure prise par les négociations au sein du Conseil de Sécurité. D’autres affirment au contraire que sa candidature aurait commencé à être préparée il y a deux ans, alors qu’elle entrait en fonctions dans le cabinet Juncker. Ce qui est sûr c’est bien que cette commissaire a été très active à l’ONU et avait déjà abordé la question d’une possible candidature avec Juncker avant septembre.

La Commission Juncker montre ici, même si elle ne le fait qu’indirectement, sa détermination à assumer un rôle plus politique. En tant que commissaire, Gueorguieva connaît très bien le fonctionnement de l’UE et pourrait, une fois élue, contribuer à renforcer la place de l’UE dans les couloirs de la politique internationale. On peut toutefois se demander si la Commission européenne a bien fait d’interférer dans les choix de politique extérieure de ses États Membres sans un effort préalable de concertation avec les institutions nationales et ce alors que d’autres candidats européens étaient déjà en lice. Il aurait plutôt été souhaitable que la Commission européenne cherche à inciter les États Membres à œuvrer dans le meilleur intérêt européen en présentant une candidature commune.

Nelson Coelho, PhD Candidate, Utrecht University School of Law et Diane Fromage, Assistant Professor, University of Utrecht Netherlands

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