La primauté du droit de l’Union et ses limites dans l’interprétation par la Cour constitutionnelle hongroise par Nóra Cseke

Après la jurisprudence Solange II ( voir post de Nils Peterson sur la Cour constitutionnelle allemande et l’intégration européenne) et quelques arrêts constitutionnels émettant des réserves d’interprétation, le débat autour de la primauté du droit de l’Union est plus que jamais d’actualité comme en témoigne une série de décisions constitutionnelles. Tout d’abord, la Cour constitutionnelle fédérale allemande a considéré ultra vires une décision de la Cour de justice de l’Union européenne validant le programme d’achat d’actifs du secteur public sur les marchés secondaires de la Banque centrale européenne ( voir post de Jacques Ziller, l’insoutenable pesanteur du juge constitutionnel allemand). Ensuite, le Tribunal constitutionnel polonais a constaté que certaines dispositions du droit primaire de l’Union sont contraires à la Constitution polonaise eu égard aux condamnations successives du système judiciaire polonais par la Cour de justice (voir post d’Anaëlle Martin: l’indépendance de la justice en Pologne: la guerre des juges aura bien lieu). Enfin, le 21 décembre 2021, la Cour constitutionnelle roumaine a relevé, à la suite du prononcé de l’arrêt Euro Box Promotion e.a. de la Cour de justice, que la conformité à cet arrêt ne peut être garantie que par une révision de la Constitution roumaine.

Le 7 décembre 2021, la Cour constitutionnelle hongroise a rendu une décision sur la demande d’interprétation de certaines dispositions de la Loi fondamentale hongroise, introduite par la garde des sceaux au nom et sur l’autorisation du gouvernement.

Cette demande s’inscrit dans le prolongement de la condamnation de la Hongrie par la Cour de justice dans le cadre d’un recours en manquement introduit par la Commission européenne en raison de l’incompatibilité de la législation hongroise avec le droit de l’Union sur plusieurs chefs. La Cour s’est prononcée sur l’incompatibilité avec le droit de l’Union de la possibilité exclusive d’introduire les demandes d’asile dans les deux zones de transit désignées à cette fin pour les demandeurs arrivant de Serbie. Ensuite, la Cour a déclaré contraire au droit de l’Union l’établissement d’un système de rétention généralisée des demandeurs d’asile dans ces zones de transit, tout comme le système d’éloignement de tous les ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, sans que les procédures et les garanties prévues par la directive « retour » soient respectées. Enfin, la Hongrie n’a pas respecté les prescriptions de la directive « procédure », en ne garantissant pas le droit aux demandeurs d’asile de rester sur le territoire hongrois dans l’attente de l’issue du recours contre la décision de rejet de leur demande d’asile.

Un contexte factuel propice à la « solution constitutionnelle polonaise »

La requérante a invoqué cet arrêt devant la Cour constitutionnelle hongroise et a relevé pour l’essentiel que, en le mettant en œuvre, les autorités hongroises compétentes seraient tenues de mener, en cas d’introduction d’une demande d’asile, une procédure d’asile, et à défaut d’une telle demande, une procédure de police des étrangers. Or, compte tenu du faible niveau d’efficacité des accords de réadmission, les étrangers déboutés resteraient sur le territoire hongrois pour une durée imprévisible et feraient ainsi partie de la population hongroise. Selon la requérante, un tel phénomène porterait atteinte à la souveraineté et à l’identité hongroise, l’exercice de compétence par l’Union ne pouvant pas restreindre le droit inaliénable de la Hongrie de disposer de sa population.

Avant d’entrer dans le vif du sujet, il convient de noter que, suite à l’adhésion de la Hongrie à l’Union européenne, le droit de l’Union prime sur le droit hongrois y compris la Loi fondamentale.

La requérante a demandé l’interprétation de certaines dispositions de la Loi fondamentale hongroise, impliquant la question de savoir si la mise en œuvre de l’arrêt de la Cour de justice est en conformité avec celle-ci.

La Cour constitutionnelle hongroise écarte d’emblée la remise en question de l’arrêt de la Cour de justice

La Cour constitutionnelle a relevé d’emblée que, dans le cadre de son contrôle de constitutionnalité abstrait, il lui est tout à fait possible de répondre à la question posée en la séparant de l’arrêt de la Cour de justice. La logique derrière ce constat est sans nul doute le souci de ne pas effectuer un contrôle de constitutionnalité des arrêts de la Cour de justice et de respecter ainsi le principe de séparation des pouvoirs. En effet, la Cour constitutionnelle a nié dans ses décisions précédentes le contrôle de constitutionnalité direct des actes de l’Union.

L’objet de son contrôle constitue donc non pas l’arrêt de la Cour de justice, mais la clause d’adhésion. Celle-ci autorise l’exercice de certaines compétences par la Hongrie avec les autres États membres à travers les institutions de l’Union européenne. Cette clause est complétée en 2018 dans le cadre de la 7ème modification de la Loi fondamentale depuis son adoption en 2010. Selon ce complément, l’exercice de compétence doit être en conformité avec les droits et libertés garantis par la Loi fondamentale hongroise, et celui-ci ne peut pas restreindre le droit inaliénable de la Hongrie de disposer de son intégrité territoriale, de sa population, de sa forme de l’État et de sa structure étatique. Dit autrement, le pouvoir constituant a clairement indiqué certaines réserves en tant que freins de l’exercice des compétences partagées dont l’interprétation incombe à la Cour constitutionnelle dans un esprit de dialogue.

Soucieuse de respecter la compétence de la Cour de justice pour se prononcer sur l’exercice des compétences partagées, la Cour constitutionnelle a écarté sa propre compétence pour vérifier si, dans le cas concret, les compétences partagées étaient exercées de manière défaillante. Par ailleurs, elle n’a pas vérifié non plus le bien-fondé de l’argumentation de la requérante selon laquelle, en conséquence de l’arrêt de la Cour de justice, une population étrangère serait susceptible de devenir de facto partie de la population hongroise. Il incombe en effet au pouvoir judiciaire de tirer une telle conclusion.

Ainsi, la Cour constitutionnelle n’a pas directement remis en question la primauté de l’arrêt de la Cour de justice. Bien qu’elle soit amenée à interpréter la Loi fondamentale hongroise, et notamment la clause d’adhésion, une telle interprétation s’effectue à travers le prisme de l’arrêt de la Cour de justice. Dans ce cadre, elle a confirmé, à la lumière de ladite clause, d’importantes réserves constitutionnelles.

La Cour constitutionnelle hongroise confirme d’importantes réserves constitutionnelles

Sur requête, dans des cas exceptionnels et de manière ultima ratio, trois types de contrôle permettent de vérifier si, dans l’exercice des compétences partagées, sont violés le contenu essentiel d’un droit fondamental (contrôle des droits fondamentaux), la souveraineté de la Hongrie (contrôle de souveraineté et contrôle ultra vires) ainsi que son identité constitutionnelle (contrôle d’identité constitutionnelle).

La tendance des arrêts constitutionnels figurant dans l’introduction est claire : une priorité est accordée non pas au contrôle des droits fondamentaux, mais au contrôle ultra vires. Ce phénomène s’explique, sans nul doute, par le niveau élevé de protection des droits fondamentaux au sein de l’Union. Néanmoins, en l’occurrence, la Cour constitutionnelle accorde une importance fondamentale au contrôle des droits fondamentaux, et notamment à celui de la dignité humaine.

Le droit à la dignité humaine comprend, dans l’interprétation de la Cour constitutionnelle hongroise, le droit à l’identité personnelle et le droit de disposer de soi-même. Ceux-ci sont exercés par les individus également en tant que membres d’une communauté. Or, selon la Cour constitutionnelle, dès lors que, en conséquence d’exercice défaillant des compétences partagées, une population étrangère, sans autorisation démocratique, reste durablement et en masse sur le territoire hongrois, cette circonstance est susceptible de porter atteinte à ces deux composantes de la dignité humaine.

L’analyse de la Cour constitutionnelle se focalise sur la dignité humaine des individus qui résident sur le territoire hongrois et qui sont considérés comme une collectivité. Cependant, l’arrêt en question de la Cour de justice concerne l’accès au territoire des demandeurs d’asile qui sont également éligibles à la jouissance de la dignité humaine. La Cour constitutionnelle note à cet égard que ces deux catégories de personnes ne seraient pas dans une situation comparable, et ne constitueraient ainsi pas un groupe homogène. Dès lors, une règlementation différente se justifierait. Ainsi, il incomberait à l’État hongrois de protéger la dignité humaine des individus résidant sur le territoire hongrois en cas d’exercice défaillant des compétences partagées. A nouveau, la Cour laisse le soin au pouvoir judiciaire de tirer une conclusion concrète.

En ce qui concerne le contrôle ultra vires, selon une jurisprudence constante, en adhérant à l’Union européenne, la Hongrie n’a pas renoncé à sa souveraineté, mais a permis l’exercice de certaines compétences par l’Union. A l’instar du contrôle Solange II introduit par la Cour constitutionnelle fédérale allemande, il existe une présomption de souveraineté réservée dans la pratique constitutionnelle hongroise. Cependant, le recours à celle-ci doit être exceptionnel. Ainsi, la Hongrie est en droit d’exercer une compétence donnée aussi longtemps que les institutions de l’Union ne garantissent pas l’exercice efficace des compétences partagées portant atteinte à l’effet utile du droit de l’Union. Tel est le cas lorsque l’exercice des compétences partagées est susceptible de conduire à la violation des droits fondamentaux ou de restreindre l’accomplissement des obligations étatiques.

En l’occurrence, la Cour constitutionnelle fournit quelques indications concernant l’établissement d’une règlementation nationale en matière d’asile. Celle-ci doit être créée dans le cadre de la solidarité et de la coopération loyale tout en respectant certains objectifs d’ordre public, tels que d’assurer l’intégrité territoriale, de maintenir l’ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale. La Cour ajoute également la prise en compte de la règlementation de l’Union en matière d’asile découlant de la Convention de Genève. Enfin, la Cour constitutionnelle relève que, lors de l’établissement de cette règlementation, il convient de présumer l’effet utile du droit de l’Union. L’arrêt est particulièrement lacunaire sur ce point et peut faire l’objet d’interprétation divergente. D’une part, il est possible de considérer que les motifs d’ordre public indiqués par la Cour ne sont pas suffisamment pris en compte par le législateur de l’Union, de sorte que la Hongrie peut effectivement avoir recours à ladite présomption. D’autre part, en présumant de l’effet utile du droit de l’Union en matière d’asile, la Hongrie peut adopter des mesures d’exécution qui doivent être en conformité avec le droit de l’Union. Cette dernière interprétation est fondée sur le dialogue constitutionnel souligné à plusieurs reprises par la Cour constitutionnelle elle-même.

Enfin, s’agissant du contrôle d’identité constitutionnelle, la Cour constitutionnelle est particulièrement lacunaire à cet égard et considère que les réserves figurant dans la clause d’adhésion font partie de l’identité constitutionnelle, sans tirer de conclusions plus concrètes pour le cas d’espèce.

En ce qui concerne les suites de l’arrêt de la Cour constitutionnelle, deux opinions diamétralement opposées semblent caractériser le discours politique, à savoir le respect de l’arrêt de la Cour de justice et le recours à la présomption de souveraineté réservée. En confirmant la primauté des arrêts de la Cour de justice, la Cour constitutionnelle a clairement choisi une voie pro-européenne. En outre, en dépit de réserves constitutionnelles, la Cour constitutionnelle a déjà relevé dans une décision précédente que l’objet des contrôles de souveraineté et d’identité constitutionnelle ne constitue pas directement un acte de droit de l’Union, et celle-ci n’est pas compétente pour se prononcer sur la validité ou la primauté de celui-ci. Or, dans de telles circonstances, l’interprétation de la Loi fondamentale et notamment celle de réserves constitutionnelles est sans conséquence sur la validité ou la primauté d’un acte de l’Union. In fine, même en supposant qu’il est possible d’avoir recours à la présomption de souveraineté réservée en l’espèce, une telle solution constituerait une remise en question de l’arrêt de la Cour de justice qui est incompatible avec la Loi fondamentale telle qu’interprétée par la Cour constitutionnelle hongroise.

L’auteure s’exprime à titre personnel.

Nóra Cseke: docteure en droit de l’Université de Strasbourg et d’Albert-Ludwigs-Universität Freiburg, juriste à la Cour de justice de l’Union européenne.

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